文化和旅游部 財政部

關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見

文旅旅發﹝2018﹞3號

　　P3帶路評：在92、192、23等若干猛文之后，“詩和遠方”部發布其有關PPP模式的首份文件，PPPer們有沒有春風拂面的感覺？

　　各省、自治區、直轄市旅游發展委員會（旅游局），財政廳（局）：

　　政府和社會資本合作模式是完善公共服務供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。為更好鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式改善旅游公共服務供給，現提出如下意見：

　　P3帶路評：PPP模式仍為供給制改革的重要方向，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

　　一、總體要求

　　全面貫徹黨的十九大和十九屆三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，按照高質量發展的要求，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持以旅游供給側結構性改革為主線，緊扣人民日益增長的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業發展之間的矛盾，以全域旅游為導向，以優質旅游為目標，逐步加強旅游基礎設施建設，持續提升旅游公共服務供給水平，著力發揮旅游業在精準扶貧中的重要作用，大力推動旅游業質量變革、效率變革、動力變革。

　　P3帶路評：根據《國務院辦公廳關于促進全域旅游發展的指導意見》（國辦發〔2018〕15號），國家鼓勵發展全域旅游，將一定區域作為完整旅游目的地，以旅游業為優勢產業，統一規劃布局、優化公共服務、推進產業融合、加強綜合管理、實施系統營銷，不斷提升旅游業現代化、集約化、品質化、國際化水平，更好滿足旅游消費需求。

　　“三大變革”是2017年12月中央經濟工作會議的新提法，在十九大報告中亦有體現。預計將成為包括旅游在內的各行各業深化改革的主要方向。PPP模式如何在質量、效率和動力變革方面發力，值得相關行業主管部門及地方政府施政時予以著重考慮。

　　二、基本原則

　　——明確內涵，厘清外延。深化對PPP模式的理解認識，防止簡單化和片面化傾向，把公共服務供給作為界定PPP模式的核心，厘清政府責任與市場機制的邊界。

　　P3帶路評：有別于“伙伴關系、風險分擔、合理回報”，“把公共服務供給作為界定PPP模式的核心”是一個比較新的提法，值得關注。

　　——夯實基礎，全民受益。針對旅游業的不同類型，堅持公共服務屬性，優化配置資源，保障旅游基礎設施和公共服務供給，促進社會資本競爭和創新，確保公共利益最大化。

　　P3帶路評：強調旅游業的“公共服務屬性”和“確保公共利益最大化”，與“促進社會資本競爭和創新”之間，在項目實操層面可能存在落差。

　　——加強引導，規范發展。將公共服務產品質量和群眾滿意度作為政府付費的重要依據。加大政策扶持力度，強化績效評價和項目監管，確保項目順利實施、規范運作，防止地方政府違法違規或變相舉借債務，防范財政金融風險。

　　P3帶路評：“產品質量和群眾滿意度”都是政府付費的重要依據，旅游項目的績效考核體系需要注意合理設計，既不能讓不專業的社會資本蒙混過關，也不宜賦予政府付費過于寬泛隨意的主觀依據。另，防范地方債和財政金融風險放在這里似乎有些不搭。

　　——運營為本，重諾履約。鼓勵各類市場主體通過公開競爭性方式參與項目合作，明確各參與主體的責任、權利關系和風險分擔機制，強化項目運營，樹立契約理念，誠實守信，嚴格履約。

　　P3帶路評：“門票經濟”已是眾矢之的，深耕運營才是王道。但是受制于PPP咨詢與規劃、設計、可研的脫節，千城一面、千村一面、千景一面的旅游項目層出不窮。將旅游業歸于公共服務的范疇是可以的，只是需要突破政府投資類項目的固有模式與思維，在確保公開、公平競爭的前提下，將專業的建設、設計和運營理念引入區域、城市、土地及項目規劃，以及旅游項目的設計階段，讓習慣于為竣工驗收服務的可研，轉而服務于可持續經營的理念與目標，并體現于PPP項目實施方案與合同，全域旅游才有真正落地的可能，旅游類PPP項目才有從政府付費的慣性中擺脫出來的可能。地方債和金融風險防控的落腳點亦在此處。

　　三、重點領域

　　通過在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式，推動項目實施機構對政府承擔的資源保護、環境整治、生態建設、文化傳承、咨詢服務、公共設施建設等旅游公共服務事項與相鄰相近相關的酒店、景區、商鋪、停車場、物業、廣告、加油加氣站等經營性資源進行統籌規劃、融合發展、綜合提升，不斷優化旅游公益性服務和公共產品供給，促進旅游資源保護和合理利用，完善旅游資源資產價值評估，更好地滿足人民群眾對旅游公共服務的需要，大力推動旅游業提質增效和轉型升級。

　　P3帶路評：旅游項目的經營性資源——“相鄰相近相關的酒店、景區、商鋪、停車場、物業、廣告、加油加氣站等”，應該可以納入旅游PPP項目的范疇。

　　重點包括但不限于以下領域：

　　P3帶路評：九個領域，四大導向：國有自然、文化資源資產的科學保護和合理利用、創建全域旅游示范區、促進鄉村優秀傳統文化的保護與傳承、加強城市、鄉鎮、街區等特色旅游資源的保護為導向。

　　（一）旅游景區。在依法合規的前提下，以國有自然、文化資源資產的科學保護和合理利用為導向，重點加強景區道路、環衛設施、游憩設施、標識系統等基礎設施和安全設施建設，加強景區及周邊環境的綜合整治。優先支持開放型景區開展旅游PPP項目建設。

　　P3帶路評：沒有嚴格的空間和面積限制、不收或象征性收取門票的“開放型景區”優先適用PPP模式。

　　（二）全域旅游。以創建全域旅游示范區為導向，對一定區域內的廁所、咨詢服務體系、旅游引導標識系統、旅游資源保護等與酒店、景區等經營性旅游資源進行整合開發建設。

　　（三）鄉村旅游。以促進鄉村優秀傳統文化的保護與傳承為導向，在現代農業莊園、田園綜合體、農業觀光園、農村產業融合示范園、精品民宿等經營性開發中對垃圾收集站、旅游標識標牌等進行統一規劃與建設。

（四）自駕車旅居車營地。依托交通集散地、景區景點等建設自駕車旅居車營地，加強水、電、氣、排污、垃圾處理等基礎設施和自駕游服務中心、環衛設施等配套建設。

　　（五）旅游廁所。通過以商建廁、以商管廁、以商養廁等方式，鼓勵社會資本方對一定區域內的廁所進行統一開發建設和運管管理。

　　P3帶路評：上面幾條已經想得很細了，只是思路還可以放得更寬。以廁所為例，就不應始終糾結于新增費用的承擔責任，應當大力鼓勵新技術的應用，在供水和污水處理費用的節省及反哺上做文章，做廁所領域的“合同能源管理”。在這方面，我們已經有了一些實務層面的進展，而且不限于“廁所革命”。

　　（六）旅游城鎮。以加強城市、鄉鎮、街區等特色旅游資源的保護為導向，鼓勵社會資本方將特色旅游資源的科學保護、合理利用及相關配套經營性服務設施的建設運營等進行統籌規劃、有機銜接。

　　P3帶路評：保護可以是導向，但是如何識別、挖掘和強化“特色”應是重點。

　　（七）交通旅游。支持地方政府將交通項目和旅游資源的利用融合建設、一體發展，鼓勵社會資本方參與旅游風景道、郵輪港口、游船碼頭、公共游艇碼頭、旅游集散中心、通景公路及相關配套服務設施的建設。

　　P3帶路評：相關政策內容可以參見交通運輸部、國家旅游局、國家鐵路局、中國民用航空局、中國鐵路總公司和國家開發銀行于2017年聯合發布的《關于促進交通運輸與旅游融合發展的若干意見》（交規劃發[2017]24號）。

　　（八）智慧旅游。鼓勵和支持政府和社會資本方采取PPP模式開展智慧旅游城市、智慧旅游景區、智慧旅游公共服務平臺、旅游數據中心、旅游基礎數據庫等建設。

　　P3帶路評：相關政策內容可以參見原國家旅游局于2015年發布的《關于促進智慧旅游發展的指導意見》和《關于實施“旅游+互聯網”行動計劃的通知》。智慧旅游的痛點在于表面文章，需要政府付費的各種高端設備和軟件如果不能切實用于提升項目公司的運營和盈利水平，還不如把錢花在服務細節上來得實在。

　　（九）健康旅游等新業態。鼓勵政府和社會資本方將旅游資源的經營性開發項目與養老、體育、健康、研學等領域公共服務供給相銜接。

　　優先支持符合本意見要求的全國優選旅游項目、旅游扶貧貸款項目等存量項目轉化為旅游PPP項目。

　　P3帶路評：存量項目不好做，但是確實是未來發展的方向。

　　四、嚴格執行財政PPP工作制度

　　（一）嚴格篩選項目。各級旅游、財政部門要加強合作，依托全國PPP綜合信息平臺，科學論證篩選，優先選擇有經營性現金流、適宜市場化運作、強化運營管理的旅游公共設施及公共服務項目，做好項目儲備，明確年度及中長期項目開發計劃，確保工作有序推進。

　　P3帶路評：優選標準——現金流、市場化、強運營。其實也同樣適用于其他行業的PPP項目。

　　（二）確保公平競爭。各級旅游、財政部門要加強協作，指導項目實施機構依法通過公開、公平、競爭性方式，擇優選擇具備項目所需建設運營能力和履約能力的社會資本開展合作，保障各類市場主體平等參與旅游PPP項目合作，消除本地保護主義和各類隱形門檻。鼓勵金融機構早期介入項目前期準備，提高項目融資可獲得性。

　　P3帶路評：項目融資的可獲得性并不取決于金融機構的早期介入，而取決于專業投資人的早期介入。當然，合法合規是前提。

　　（三）合理分擔風險。各級旅游、財政部門要加強協作，指導項目實施機構按照風險分擔、利益共享的原則，充分識別、合理分配和有效應對PPP項目風險。保障政府知情權，政府可以參股項目公司；保障項目公司的經營獨立性和風險隔離功能，政府不得干預企業日常經營決策，不得違規兜底項目建設運營風險。

　　P3帶路評：此段回歸PPP本原，點贊。

　　（四）保障合理回報。各級旅游、財政部門要加強協作，指導項目實施機構根據項目特點構建合理的項目回報機制，財政部門依據項目合同約定將財政支出責任納入地方政府年度預算和中期財政規劃，按項目績效考核結果向社會資本支付對價，保障社會資本獲得合理收益。

　　P3帶路評：合理回報很重要，但是不限于“向社會資本支付對價”（更多情況下應該是項目公司收取政府付費、補貼和使用者付費）。

　　（五）嚴格債務管理。各地財政部門要認真組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，加強本轄區內PPP項目財政支出責任統計和超限預警，嚴格政府債務管理，對政府參股及付費項目，加強建設、運營成本控制，嚴禁政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金；政府不得向社會資本承諾固定或最低收益回報；政府部門不得為項目債務提供任何形式擔保；嚴禁存在其他違法違規舉債擔保行為。

　　P3帶路評：與近期其他文件相比，此段內容尚屬溫和。

　　（六）強化信息公開。各級旅游、財政部門要認真落實《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》（財金[2017]1號）有關要求，做好PPP項目全生命周期信息公開工作，及時、完整、準確地錄入旅游PPP項目信息，及時披露項目識別論證、政府采購及預算安排等關鍵信息，增強社會資本和金融機構信心，保障公眾知情權，接受社會監督。

　　P3帶路評：非常支持。

　　（七）加強績效考核。各級旅游、財政部門要加強協作，共同推動建立旅游PPP項目績效考核機制，跟蹤掌握項目實施和資金使用情況，推動形成項目監管與資金安排相銜接的激勵制約機制。

　　P3帶路評：“項目監管和資金安排相銜接的激勵制約機制”是比較新的提法，值得關注。

　　五、加大政策保障

　　（一）強化工作協同合作。兩部門共同推動地方人民政府積極探索建立跨部門旅游PPP工作領導協調機制，加強政府統一領導，明確部門職責分工，強化培訓引導，形成工作合力，推動項目順利實施。

　　P3帶路評：跨部門的PPP工作協調機制是大勢所趨。

　　（二）建立優先推薦函制度。對于地方人民政府重點推薦的旅游PPP項目，省級旅游部門在充分征求省級財政部門意見的基礎上，向文化和旅游部報送推薦旅游PPP項目目錄，每個省（區、市）不超過2個；由文化和旅游部、財政部組織專家論證后，擇優選取并共同向社會推薦。

　　P3帶路評：兩部委共同論證和優先推薦制度頗具新意，建議地方政府關注和跟進。

　　（三）優化資金投入方式。各級財政部門、旅游部門要探索創新旅游公共服務領域資金投入機制，進一步改進和加強資金使用管理，發揮財政資金引導撬動作用，推動金融和社會資本更多投向旅游領域，提高投資有效性和公共資金使用效益。積極鼓勵民營資本參與PPP項目建設，不得設置限制條款或任意提高門檻。

P3帶路評：財政資金如何引導和撬動？

　　（四）發揮典型帶動作用。各地財政部門、旅游部門要共同做好旅游PPP項目申報的指導工作，加強對實施效果好、社會評價高的旅游PPP項目的經驗總結和案例推廣。

　　（五）拓寬金融支持渠道。充分發揮中國政企合作支持基金和中國旅游產業基金的股權投資引導作用，鼓勵各地設立PPP項目擔保基金，帶動更多金融機構加大對旅游PPP項目的投融資支持。鼓勵金融機構在符合當前監管政策的前提下創新PPP金融服務，可納入開發性、政策性金融支持范疇，優化信貸流程，鼓勵能夠產生可預期現金流的旅游PPP項目通過發行債券和資產證券化等市場化方式進行融資。鼓勵保險資金按照市場化原則，創新運用多種方式參與項目，創新開發適合旅游PPP項目的保險產品。

　　P3帶路評：響應《國務院辦公廳關于促進全域旅游發展的指導意見》（國辦發〔2018〕15號）的要求——“創新旅游投融資機制，鼓勵有條件的地方設立旅游產業促進基金并實行市場化運作，充分依托已有平臺促進旅游資源資產交易，促進旅游資源市場化配置，加強監管、防范風險，積極引導私募股權、創業投資基金等投資各類旅游項目”。但是如何做到不踩紅線（明股實債、固定回報、資本金穿透），吸引成本合理的資金來做真正的股權投資，還是非常讓人頭疼的問題。

　　（六）建立動態評估調整機制。積極推進旅游公共服務領域價格改革，引導各地綜合考慮建設運營成本、財政承受能力、居民意愿等因素，合理確定旅游服務價格水平和補償機制，推動建立價格動態調整和上下游聯動機制，增強社會資本收益預期，提高社會資本參與積極性。逐步建立完善科學的旅游資源論證評估和PPP項目績效評價體系，動態掌握項目整體運營管理情況。

　　P3帶路評：旅游資源論證評估和相關價格改革任重道遠，而且需要協調其他主管部委共同參與。

　　（七）合理安排旅游用地。落實好《國土資源部、住房和城鄉建設部、國家旅游局關于支持旅游業發展用地政策的意見》（國土資規[2015]10號）及相關涉旅用地政策，有條件的地區可優先支持旅游PPP項目開發建設。

　　P3帶路評：在保障旅游業用地供應和旅游新業態用地政策兩個方面，“國土資規[2015]10號”文的力度還是比較大的，包括土地性質、供地方式、分類管理、土地使用權入股等等，但尚未突破“土地收支兩條線”和“土地招拍掛”兩條傳統紅線。

　　對于文件執行之中遇到的問題，請各地及時向文化和旅游部、財政部報告。

　　P3帶路評：對于投融資機制改革、供給側改革而言，PPP既是詩和遠方，又身負控債和發展的雙重使命，非腳踏實地、持之以恒而不可成就。

　　文化和旅游部  財政部

　　2018年4 月 19 日