財(cái)政部和國資委先后印發(fā)了規(guī)范PPP項(xiàng)目的政策文件，對地方政府的PPP規(guī)模和PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，尤其對央企進(jìn)入PPP進(jìn)行了限制?！坝兄谝?guī)范PPP，但是未來PPP項(xiàng)目一定會(huì)減量?！边@是業(yè)內(nèi)人士的一致看法。

據(jù)了解，目前已經(jīng)入庫的項(xiàng)目中，環(huán)保類的項(xiàng)目占比約為40% 。上述業(yè)內(nèi)人士表示。

雖然對PPP的規(guī)范發(fā)展來說是利好，但是對現(xiàn)在投入很大程度依賴于PPP模式的公共環(huán)境治理項(xiàng)目，例如黑臭水體整治等，卻帶來了資金投入不足、難以進(jìn)行施治的擔(dān)憂。

10%額度或限制環(huán)保投入

財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(以下簡稱“92號文”)要求，尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過10%上限的項(xiàng)目，不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。

財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心最新數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月末，全國政府和社會(huì)資本合作(PPP)入庫項(xiàng)目合計(jì)14220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬億元。

金州環(huán)境集團(tuán)董事長蔣超算了一筆賬，全國各省2016年公共預(yù)算的10%是1.7萬億元，如果PPP項(xiàng)目按照6%的回報(bào)率計(jì)算，以30年計(jì)，財(cái)政承擔(dān)的份額為1.62萬億元，如果按8%計(jì)算，20年期需承擔(dān)的份額為2.14萬億元。

蔣超認(rèn)為，在財(cái)政承受能力10%的限制下，如果已經(jīng)入庫的項(xiàng)目沒有退出，PPP新項(xiàng)目就不能入庫。

“在所有入庫PPP項(xiàng)目中，環(huán)保類項(xiàng)目數(shù)量上占40%左右排在第一位，金額上約30%左右排在第二位?！?2月9日，2月9日，北大環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長薛濤在2017中國環(huán)保上市公司峰會(huì)上介紹。

E20環(huán)境平臺(tái)估算，環(huán)保PPP潛在空間超過2萬億元，其中城市水環(huán)境治理占78%，市政污水處理9%，城市生活垃圾處理4%。

薛濤是發(fā)改委/財(cái)政部雙庫定向邀請專家，亞洲開發(fā)銀行注冊專家(市政環(huán)保PPP類)，據(jù)他透露，雖然表面上已有約4萬億元規(guī)模的PPP項(xiàng)目落地，但實(shí)際上由于融資不到位，現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了很多項(xiàng)目違約退出的情況。

濟(jì)幫咨詢董事長張燎認(rèn)為，環(huán)保治理是環(huán)境污染的負(fù)效應(yīng)，找不到對應(yīng)的付費(fèi)者、受益者，無法征收治理的費(fèi)用，只能靠政府來做，但如果在規(guī)范PPP的階段，強(qiáng)調(diào)慎用甚至有些地方提出不能再用政府付費(fèi)的項(xiàng)目，不少項(xiàng)目難以維系。

事實(shí)上，除了超出財(cái)政承受能力10%這一項(xiàng)，92號文同時(shí)提出清理其他不符合規(guī)定的已入庫項(xiàng)目，包括未按規(guī)定開展物有所值評價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告的項(xiàng)目;入庫之日起一年內(nèi)無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的項(xiàng)目;不符合規(guī)范運(yùn)作要求的項(xiàng)目;構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保的項(xiàng)目等等。

“原來入庫后相當(dāng)于財(cái)政部做了擔(dān)保，但是現(xiàn)在入庫的項(xiàng)目還可以被清理出去，所以金融機(jī)構(gòu)‘嚇?biāo)馈?，我估?jì)以后的融資會(huì)出問題?！毖硎?。

更令市場擔(dān)心的是幾乎同時(shí)國資委出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(以下簡稱“192號文”)。文件要求各中央企業(yè)對PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限防止過度推高杠桿水平。

這涉及一個(gè)不容回避的現(xiàn)實(shí)，目前將近70%以上的PPP項(xiàng)目主要都是央企中標(biāo)?！艾F(xiàn)在環(huán)保類PPP項(xiàng)目通常捆綁大量的市政道路、廣場、濕地園林、綠化項(xiàng)目。”薛濤表示。

92號文提出，項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的不得入庫。

“這對于央企施治的環(huán)保PPP項(xiàng)目，將是一場大考。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長、博天環(huán)境集團(tuán)董事長趙笠鈞強(qiáng)調(diào)，“央企的優(yōu)勢是工程建設(shè)，以運(yùn)營河道治理項(xiàng)目為例，隨著范圍擴(kuò)大，其他污染源和環(huán)境因素也會(huì)被涵蓋進(jìn)來，加大了運(yùn)營難度?！?

在他看來，兩個(gè)文件有利于規(guī)范PPP行業(yè)，但盡管192號文對央企提出了限制，但由于這類項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營期很長，一般建設(shè)施治期就需要3到5年，所以很多項(xiàng)目二三年前已經(jīng)啟動(dòng)，未來可能“釋放的空間有限”。

PPP應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注難運(yùn)營的環(huán)保項(xiàng)目

“環(huán)境保護(hù)具有公益性，在環(huán)保領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式，是目前解決環(huán)保領(lǐng)域投入不足、提高資金使用效率的一個(gè)重要舉措，有利于提高環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率?！杯h(huán)保部規(guī)劃財(cái)務(wù)司巡視員兼副司長尤艷馨在11月的例行發(fā)布會(huì)上表示。

為了推進(jìn)環(huán)境治理，環(huán)保部會(huì)同財(cái)政部等部門先后印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》，鼓勵(lì)在這些領(lǐng)域推行PPP模式。

“越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對低的地區(qū)，越要做PPP?！毖硎?，“現(xiàn)在在財(cái)政兩評程序?qū)?yōu)先級沒有統(tǒng)籌考慮，所以10%的珍貴空間用完了，真正需要做的項(xiàng)目反而沒有錢做。”

黑臭水體整治監(jiān)管平臺(tái)顯示，東北地區(qū)約有200個(gè)黑臭水體整治項(xiàng)目，西部地區(qū)約有300個(gè)，中部地區(qū)約800個(gè)，東部地區(qū)約900個(gè)，而財(cái)政部黑臭水體PPP入庫項(xiàng)目數(shù)量則遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于前者，東北地區(qū)沒有，西部地區(qū)大約有150個(gè)，中部地區(qū)和東部地區(qū)都不到100個(gè)。

“如果2018年到2030年完成水市場治理的任務(wù)，預(yù)計(jì)需要32萬億元資金投入，每年平均投入2.5萬億元。”蔣超說。

在財(cái)政承受能力10%這個(gè)底線下，該先推進(jìn)哪些PPP項(xiàng)目?薛濤認(rèn)為應(yīng)該遵循兩個(gè)原則，一個(gè)是必要性原則，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出,加快生態(tài)文明體制改革,建設(shè)美麗中國，因此應(yīng)該優(yōu)先推環(huán)保。第二是要先推地方政府做不好的項(xiàng)目。

薛濤認(rèn)為，最應(yīng)該采用PPP模式的是海綿城市、黑臭水體、管網(wǎng)、農(nóng)村污水等難以維護(hù)的項(xiàng)目;而垃圾處置、污水廠、環(huán)衛(wèi)、供水等領(lǐng)域的運(yùn)營性強(qiáng)，可以采用使用者付費(fèi)模式，不需要PPP模式也可以做的很好。

尤艷馨表示，霧霾，黑臭水體、飲用水水源地、農(nóng)村環(huán)境治理都是環(huán)境保護(hù)現(xiàn)在的短板，下一步都要加大支持力度;京津冀、長三角、珠三角、長江經(jīng)濟(jì)帶、南水北調(diào)沿線、國家的貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)這些重點(diǎn)區(qū)域今后都要加大投入力度。