一、環保PPP風險在哪里?

我的回答是，在驗收。拿到環保PPP項目最多的是八大建筑公司，他們擅長各類建筑，但是不擅長污染治理和生態保護，在建設美麗中國的新時代，他們大舉進入環保項目，面臨的驗收要求已不是他們熟悉的工程指標。正確的環保PPP項目驗收標準必須包括各項環保指標，特別是環境質量達標。因為環保PPP項目有政府責任：治水項目，河長驗收，花出去錢實現不了水質達標，要終身追責;治氣項目，到2020年，以2015年為基數，未達標城市PM2.5的濃度要平均下降18%，特別是京津冀的2+26城市督查中，PM2.5的達標濃度年年有追責。在強大的追責壓力下，環保PPP項目的驗收不可能蒙混過關，不過驗收關，環保PPP項目的參與方就拿不到政府的錢，就有可能賠錢。

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最近，中咨公司誠邀符合條件的工程咨詢機構、PPP專業咨詢服務單位、從事PPP咨詢服務的律師事務所和會計師事務所及其他各類專業機構，共同發起成立“中國PPP咨詢機構論壇”，我看了首批單位，少有環保咨詢單位，是否PPP咨詢不需要環保專業咨詢呢?事實是，環保PPP項目是各地生態文明建設的重點，正確的環保專業咨詢能為生態文明建設項目健康發展提供支持。環保項目正在從治污工程轉向生態恢復，考核指標地帶性特征更為突出。例如長江大保護中，水源地保護面臨的問題不是一般工程問題，最多的問題是長江水氮磷含量過高，帶來湖庫等閉合水域水體富營養化潛在威脅。這就要求按湖庫達標要求實行河流氮磷污染物總量控制，執行河湖30天水力停留時間的分界標準，水質基準動態確定。這樣一個專業性很強的環保問題，即使是中咨公司這樣的國家級咨詢單位，在引江濟巢這樣的大工程咨詢中，中咨公司就以河湖標準不同為理由，放棄了對長江高氮磷含量的約束，支持長江水直接進入巢湖，對于中咨公司這一不專業的結論，環保部、水利部均明確給予風險控制建議，并要求在遇風險時保留長江水不入巢湖的通道。

近日，國資委辦公廳下發“關于加強中央企業PPP業務財務風險管控的通知”征求意見稿，通知中提出，要求建筑類央企累計對PPP項目投資不超過集團凈資產的40%，其他央企比例不超過20%。這對于已形成投資額十萬億以上的PPP項目庫是最好的風險警示，包括環保PPP項目用工程替代環保之風，都是應規避的風險，應引起關注。

二、為什么反對以工程替代環保?

環境工程是實現環境目標的重要手段，但單純強調工程效益，忽視環保目標的做法不宜提倡。因為環保PPP政府購買的是服務，特別是達標服務，單純的工程項目很難實現流域或區域環境質量達標這一系統工程。例如：許多PPP環保項目只談工程總造價，如修多少萬噸污水處理廠，修多少公里污水管網，卻不計工程總效益，如所在水域水質改善程度，廢水處理回用量等等;又如黑臭水體治理PPP項目，以治理內源污染為理由，不確定底泥對水質惡化的貢獻率則大動干戈清除底泥，這種不知道底泥污染誰、更不知道挖出的泥怎樣處置的盲目行動，實際是破壞生態系統的工程;再如海綿城市示范，不能從流域水循環的層次確保雨水合理利用，或新建一個區域只為爭取示范款，或大拆大建勞民傷財，完全違背了提出海綿城市理念的初衷;更普遍的現象是為了更多的獲得運行費，盲目提高排放標準，與按排污去向受納環境要求確定排放濃度和總量的基本要求相違背，把排放口管理與環境質量指標割裂開來。上述種種以工程替代環保的事例，違背了國際環保通行的理念，即反對不足保護，也反對過度保護。盲目上工程，恰恰會造成有些區域和流域呈現環境不足保護，另一些流域或區域出現過度保護，都是浪費人民的金錢。

特別值得強調的是，十九大報告明確提出了提高污染物排放標準的要求，這里指的是提高污染物排放標準的下限，用這個下限促進新發展觀、新生態觀的實施，堅決淘汰達不到排放標準下限的落后產能，落后產業結構和落后企業。有些企業想通過提高排放標準的上限來推廣應用自己的先進技術，則是對十九大報告的一種誤讀，因為上限不搞一刀切，執行一個排放口一個許可證一個排放限值，而下限則代表發展要求，要根據資源環境承載能力實現增長方式和產業結構的調整。

這幾年用錢來表明生態環保工程投資巨大的說法夠多了，動則幾萬億治水、治土、治大氣，實際上助長了用工程替代環保之風，與十九大報告提出的“堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局，產業結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗”的方向并不一致，需要回到生態文明建設正確的軌道上。扎扎實實從綠色發展需要的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式變革入手，而不是為簡單增加GDP而盲目發展工程項目和環保PPP。

三、環保PPP需要先看環保規劃和規劃環評、戰略環評

在環保PPP大潮到來之前，中國的環保治理項目都有環保規劃做指引，且主要由國家投資作支撐。近幾年，環保PPP引發了環保投資大潮，投資總額遠遠大于過去國家環保規劃的投資額，在這種難以預見到的新形勢下，缺少環保規劃的總體設計，缺少規劃環評和戰略環評的環境合理性論證，是近幾年產生以工程代替環保之風的原因。

十九大之后，規劃環評和戰略環評的主線都強調落實三線一單，貫徹資源環境承載力倒逼供給側改革機制，從各類工程項目包括生態環境項目的生態紅線不占位，質量底線不降級，資源能源利用上線不突破入手，優化項目布局和資源能源利用方式。

環保規劃則把新發展觀、新生態觀相融合，強調GDP增長同時生態質量大改善，強制性的落實三大紅線和調控措施，把控制單元達標方案、環境資源承載能力預警、主體功能區規劃、負面清單、多規合一等多項任務融為一體，實現各部門形成合力，共同為綠色、低碳、循環出力。

以上兩個方面的新動向為環保PPP規避風險創造了條件，以治理黑臭水體為例，污水處理背景的企業突出污水處理和管網收集，景觀背景的企業突出生態恢復和人文景觀，建筑背景的企業突出河道整治和清淤沖淤，如何形成合力共同確保水體達標恢復生態功能?首先需要有環境規劃，優化組織污染源的調控措施，合理分配工程項目的技術經濟投入，其次是規劃環評、戰略環評，從回顧性評價、現狀評價、預測評價、治污措施、環境合理性結論五個方面提出落實三大紅線的要求，以及解決環境累積性影響的技術建議。這就為形成合力進行了頂層設計，也為實現達標驗收創造了條件。

必須注意，環保PPP順利實施的必要條件是投資與技術相結合，現在不同于以削減污染物總量為目標的時期，要在削減污染物總量的同時，增加綠色、低碳、循環目標，才能實現環境質量達標，這就需要有技術絕招，能變廢為寶，能降低能耗，能充分利用自然凈化能力等等，都需要投資與這樣的技術結合。

有投資能力的“中字頭”“國字頭”的企業愿意涉足環保產業，總體來說是一件好事。看似拿走了部分市場份額，搶了中小環保企業的飯碗，對于中小環保企業形成沖擊，其實不然。本來中小環保企業的存在，其功能也不是搶占市場份額，而在于出“絕招”;跨界進入環保領域的“中字頭”國企，為中小環保企業的“絕招”增加了買方，是件好事，也為中小環保企業提供了新的機會。

有技術的中小環保企業需要與投資結合。因為國企在短時間內跨界，技術儲備、系統集成、裝備制造、項目實施經驗上必然存在短板，而中小環保企業往往在細分領域具備獨有的核心技術，需要通過大國企實現技術集成，形成綠色生產力。大型央企、國企因其具有強大的低成本資金優勢，能夠推動環保類PPP項目的迅速落地，擴大整個環保產業的投資，彌補政府對于環保投資的不足。中小環保企業的技術“絕招”和大型國企的資金、品牌，兩者具有強烈的互補需求，期待這種互補需求能形成多個不同類別的環保技術經營公司，成為環保PPP的主力。

過去的環保產業以末端處理技術為主，只能從掙設施運行費中取得收益，這就成為環保PPP投資者的風險所在，為了適應新時代、新發展觀、新生態觀的要求，環保產業必須有產出，成為國家支柱產業，使環保PPP遠離風險，這一目標在環保投資者理性推動下會更加速實現。