清華大學PPP研究中心首席專家、教授、博士生導師王守清中央財經大學法學院教授曹富國和龍元建設集團股份有限公司總裁賴朝暉

PPP模式是國際公認的社會資本參與公共資源配置的有效途徑之一。在日前于上海召開的2017年第三屆中國PPP融資論壇上，政府部門領導、社會資本方代表和專家學者都表達了對于PPP模式健康發展的看法。截至今年9月底，全國已經進入開發階段的項目達6778個，總投資約10.1萬億元，我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場。會后，圍繞PPP模式的定義、民營企業在PPP項目中的參與度、PPP未來的發展等問題，本報記者與三位嘉賓進行了對話。

《上海金融報》:有些企業家在此次論壇的討論中提到一個問題，即什么是PPP模式？有人認為，PPP只是一種融資手段，也有人認為，PPP是一種服務模式。即使是已經參與到PPP項目中的部分企業對此也看法各異。那么，PPP模式的定義究竟是什么？

王守清:PPP是公共產品/服務項目的一種創新交付模式，融資只是其中一種功能，更重要的功能是管理制度創新，讓專業社會資本做專業的事情，激勵社會資本發揮能動性、創造性和專業水平，提高效率和服務水平、降低成本，即實現物有所值，同時實現“小政府，大社會”，讓政府從運動員和教練員的身份改為裁判員。

曹富國:PPP有廣義和狹義之分。從廣義上看，它是一種私人部門提供公共服務的方式。法理意義上的PPP，通常沒有這么寬泛的含義。從本質上看，PPP是相對于傳統公共采購方式而言的一種創新型公共采購方式。講PPP是融資手段，這也沒錯。因為PPP模式相對于傳統采購模式而言，往往涉及到私人部門先投資，等到能夠提供公共服務的時候，才可能有權收費，無論是向政府收費，或者是向公眾使用者收費。但是，如果僅僅將PPP視為融資手段，又小看了PPP的價值，因為PPP模式是為了獲得更好的物有所值，這是PPP的正當性基礎。PPP模式會引起政府和市場一系列深刻的變革，從根本上講是政府治理模式的深刻變革，也是社會治理、經濟治理和公司治理的深刻變革。目前已經跨入了一個PPP的新時代。這場改革將是深刻和影響深遠的。

《上海金融報》:在PPP模式中，政府和民營企業該如何協作，各自的工作重點分別是什么？各自的優勢和劣勢是什么？

王守清:應該發揮各自優勢，政府不擅長做的工作由社會資本包括民營企業做，如設計、建設、運營和維護，特別是后二者等專業性工作；社會資本做不了的或不擅長做的工作由政府做，如拆遷等，其余由私營機構做，但政府要監管(價格/質量/服務)，公平分擔項目風險和收益，實現“共贏”，讓項目相關方包括政府、社會資本、金融機構和公眾等滿意。

曹富國:從政府的角度看，簡單地講，就是籌劃一個好項目，選擇一個好伙伴，并監督其履行好PPP合同。這是PPP時代政府的核心職能，也是政府優勢所在。而企業則要發揮企業家精神、創新精神，發揮好市場機制的作用，提供更好的公共服務。

賴朝暉:PPP強調的是公開、公平、透明，這樣的話很多類型的社會資本就會有機會，尤其是民營企業。對社會資本方來說，也可以得到一些相關政策的支持，可以公平地展開競爭，減少項目開展的阻力。另外，在PPP模式下，政府決策流程的透明化，可以降低投資風險。對政府來說，社會資本方的加入可以提升效率，緩解資金壓力，對地方政府基礎設施投融資結構的調整、資產質量的改善、經營效率的提高，都比較有利。還有就是通過更多專業機構的參與、市場化的競爭，能夠提高整個項目的管理和運營效率，這是更重要的方面。

《上海金融報》:論壇上有人說，把PPP模式簡單理解為政府的融資手段，產生了風險分配不合理，明股實債，變相兜底，重建設輕運營，社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題。那么，產生這些問題的原因是什么呢？該如何解決？

王守清:主要原因是有些人對PPP的內涵及相關法規政策的理解不正確或不到位，通過培訓教育提高各方能力、聘請好的咨詢和律師、盡職工作分析項目簽好合同等可以解決；有些人則是動機不對，如有的地方政府只想上項目而不考慮PPP的適用性與目的和政府財政承受力，社會資本只想短期獲利退出不想也不擅長期運營，金融機構只想躺著掙錢不愿承擔項目風險等，還有中央與地方政府的矛盾、央企和地方國企的矛盾、央企/國企與民企/外企的矛盾等。動機不對，什么模式也難做好，因為政策與合同永遠不可能完善，更何況法治、信用、金融、監管、公眾參與、咨詢體系不成熟與各方經驗及能力不足時。所以，完善上述方面、做好頂層設計，再在項目和投資主體的選擇與篩選，在項目層面加強監管、強化問責機制和風險后果承擔等很重要。

曹富國:原因可能包括這幾個方面。第一，市場各方面還不適應PPP時代的新要求，還在依賴傳統方法來化解自己的風險，獲得更大利益。第二，地方政府存在著競相吸引投資的問題，在市場各方的壓力下，可能會向市場讓渡一些政府權益，做出過度承諾。第三，有的地方政府急功近利，自身缺乏充分的問責性。

賴朝暉:這個問題成因是很復雜的，不排除有個別地方政府就是把PPP當成融資手段，但大部分的地方政府和企業的合作都是規范的。當然，對于PPP項目來說，融資是一個必然的功能，但是過于強調融資特性就有失偏頗了。績效考核是PPP和融資的根本區別，上面提到的明股實債、變相兜底、風險分配不合理等等，其實根本原因都在于績效考核沒落實。從PPP模式來講有些項目可能偏重建設，運營屬性不強，這種偏向更多的是一種階段性特征，隨著市場的發展和理念的變更，未來項目類型和合作模式可能會更強調運營，社會資本方更多時候是去響應政府的需求，一定程度上能夠和政府溝通項目怎么做更好，但這有個過程，也有個限度，需要理性看待。

《上海金融報》:目前民營企業參與到PPP項目的積極性好像不是特別高，這是為什么？民營企業參與其中的回報體現在哪里？

王守清:可以從三個方面看，一是與國企特別是央企相比，民企自身信用不夠好，資金和技術等實力不夠，對政府影響力小，風險承受力差等；二是地方政府擔心民企要價高，項目進展過程中萬一出問題，協商困難；三是金融機構基于過去放貸民企壞賬比例高的經驗，不愿意給民企放貸或放貸利息高。PPP項目的回報，民企與央企、國企沒有本質區別，如果非要說有區別，主要是民企更多做輕資產重運營的項目，回報來源主要依賴于效率，特別是運營效率。

賴朝暉:這一輪民營企業參與度還是比較高的，目前接近一半項目是民企中標的。民營企業和政府合作在全國范圍內比較廣泛的原因，還是規則問題。如果項目規則是可期的，政府頒布的政策具有一定穩定性，民營企業和政府更多地展開長期、廣泛的合作是可期的。現在政府規則的透明，監管的到位，運作的規范，是對民營企業最大的保障。有了這個保障，更多民營企業才可能加入進來，與政府合作的信心也會更強。

當然，民企參與PPP市場還是碰到一些問題，主要是不公平競爭，融資渠道有限，地方政府的有色眼鏡等等。我在論壇上也講了，民企參與PPP首先要相信政策，鼓起勇氣，這是前提，然后要提升自己實力和專業程度，這是保持領先的不二法門。

《上海金融報》:未來中國經濟發展形勢是否有利于PPP的進一步發展？會在哪些方面助力PPP的發展？

王守清:PPP最火爆的時期已經過去，好項目基本上已經瓜分完畢，不少地方政府的財政承受力已接近或達到10%上限，依賴于基礎設施PPP拉動經濟發展的功能逐步減輕，現在已進入更規范的PPP發展時期，或者更準確地說，進入理性發展時期。

曹富國:我們所經歷的PPP時代，是個不可逆的時代。PPP為我們實現經濟社會和環境可持續發展提供了一種非常有價值的發展理念和手段。

賴朝暉:從這次論壇的領導發言中可以看到，大家對市場前景都是非常看好的。目前市場容量十分巨大，中國城鎮化的進程還要繼續，和發達國家相比還有較大差異，所以未來的發展前景應該是十分廣闊的。