自2016年底，水務PPP案例分析啟動會召開至今，歷經近10個月的時間，財政部PPP中心聯合E20，展開的水務PPP案例分析工作圓滿落下帷幕。8月22日，《PPP示范項目案例選編—水務行業(第二輯)》新書推介會在2017上海水業熱點論壇現場舉辦。
E20環境平臺執行合伙人、E20研究院執行院長、北京大學環境學院E20聯合研究院副院長、國家發改委財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤介紹，《PPP示范項目案例選編—水務行業(第二輯)》是財政部PPP中心委托E20，并且聯合E20共同發布的。該項目案例選編在五類13位專家(行業類專家、咨詢類專家、財稅類專家、法律類專家、融資類專家)的幫助下，著重從付費是否體現績效導向、風險是否合理分配、社會資本選擇是否充分競爭等維度，對財政部前三批示范項目102個水務行業類項目進行三輪篩選，并組織多次研討，最終確定了10個案例。這些項目是真的經過了千錘百煉。
E20環境平臺執行合伙人、E20研究院執行院長、北京大學環境學院E20聯合研究院副院長、國家發改委財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤 論壇現場新書推介
入選的是十個項目分別是：山東臨沂市中心城區水環境綜合整治工程河道治理PPP項目、江蘇徐州市沛縣供水項目、海南海口市南渡江引水工程PPP項目、江蘇徐州市駱馬湖水源地及原水管線項目、江蘇鎮江市海綿城市建設項目、安徽池州市海綿城市建設清溪河流域水環境綜合整治PPP項目、福建龍巖市四個縣(區)鄉鎮污水處理廠網一體化PPP項目、貴州貴陽市南明河水環境綜合整治二期PPP項目、山東濟寧市金鄉縣城鄉供水一體化建設工程、廣西南寧市竹排江上游植物園段(那考河)流域治理PPP項目。
論壇現場也邀請到相關專家，以及入選項目案例選編的項目中標社會資本方，展開精彩對話，全方位揭秘十大水務PPP示范案例。對話由專家組咨詢類專家代表——畢馬威企業咨詢（中國）有限公司、基礎設施（PPP）咨詢總監、國家發改委和財政部PPP雙庫專家李煒主持，邀請到財政部PPP中心推廣開發部主任夏穎哲；專家組財稅類專家——上海市財政局主任科員紀鑫華；專家組法律類專家代表——北京市中倫（上海）律師事務所合伙人、國家發改委和財政部PPP雙庫專家周蘭萍；專家組行業類專家代表——中國城市規劃設計研究院水務分院資源能源所所長王家卓；以及兩位社會資本方代表：博天環境集團股份有限公司高級副總裁蔣瑋、沛縣興蓉水務發展有限公司董事長袁本松。
初衷：推動公共服務的提質增效，推動“綠水青山”變成“金山銀山”
財政部PPP中心推廣開發部主任 夏穎哲
去年，財政部政府和社會資本合作中心已經出版了《PPP示范項目案例選編(第一輯)》，對PPP項目的基本框架及關注點進行了整體描述。今年以來，為進一步推進PPP模式的創新和推廣，充分發揮PPP示范項目案例的示范引領作用，中心圍繞全面實施PPP的水務和垃圾等領域、相對而言市場化程度較高、技術較成熟、老百姓高度關注的水務行業入手，將框架及流程面上的工作向行業縱向深化，以期逐步帶動其他的行業推進。
夏穎哲表示，今年，新一輪PPP已經走到了第四個年頭，很多項目逐步落地和執行，開始從概念、理論變成了實實在在的產品和服務。這時候，財政部希望通過分析一些PPP項目的優勢、不足，找到需要完善的地方，進而推動PPP對公共服務的提升。
財政部開展PPP工作的目的和初衷是，能夠推動公共服務的提質增效，可以推動“綠水青山”變成“金山銀山”，要符合這些要求，“水務”是必然之選。夏穎哲介紹，選擇水務行業，也有很好的政策背景。今年，財政部聯合環保部、住建部、農業部印發了《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，在此背景下，財政部希望通過水務行業，以點帶面，整體推進PPP工作。
夏穎哲表示，“E20環境平臺是比較專業的環保平臺公司，E20研究院執行院長薛濤曾多次提到，做PPP項目一定要注意和完善的一些內容，一個好的PPP項目，真正運行后，能夠帶來什么效果是最重要的。”經過商討后，確定要組織案例選編工作，而參與的人員中第一要有專家，包括行業專家、法律專家、金融專家、咨詢專家，其次一定要有社會資本代表，以及地方政府的聲音。聚集這些力量后，希望真正能實現推行PPP的初心。
入選該項目案例選編的項目案例是從一百個項目中選出的，選擇的標準是，第一一定是已經落地的項目；其二要選擇有代表性的項目，水務行業的PPP項目涉及的領域比較廣泛，如黑臭水體、海綿城市建設、供排水一體化等，在選擇項目時，也希望每個領域都有一個代表性的項目。其三，選擇的項目一定是在某方面有所創新的。
夏穎哲指出，財政部不僅僅做水務案例的分析，未來還會做其他行業，但最終要以結果為導向，強調的是“不管黑貓白貓，能抓到耗子才是好貓。”
行業專家：案例對水環境治理工作具有極大借鑒和示范意義
中國城市規劃設計研究院水務分院資源能源所所長 王家卓
近幾年，財政部、發改委對于PPP的推進力度非常大。王家卓表示，這些年國家在城市排水、海綿城市、黑臭水體治理等領域也在推動PPP，尤其是城市黑臭水體治理方面，近些年國內PPP項目不少。中國城市污水處理廠開始大規模的建設，應該從2000年以后開始。2000年的時候全國只有400多個污水廠，到今天已經有近4000個污水廠，而且還有1500個在建。可以說，全球最大的新建污水處理廠市場在中國。建設污水處理廠的目的是要改善城市水環境，但現在建設了這么多污水廠，大部分城市的水環境治理與老百姓的需求、與經濟社會發展的要求之間尚有一定差距。所以現在大家主張在城市水環境領域推PPP，實際上是為了從要工程轉向要環境效果。
王家卓參與了整個案例項目的評審工作，他認為，其中有很多典型項目，值得推廣和學習。
如貴州貴陽市南明河水環境綜合整治二期PPP項目、廣西南寧市竹排江上游植物園段(那考河)流域治理PPP項目。習總書記曾親自視察過那考河項目的治理成果，總書記也給予了很高的評價。
山東臨沂市中心城區水環境綜合整治工程河道治理PPP項目也是比較有代表性的黑臭水體治理項目，目前全國確定有2100個黑臭水體，今年有36個城市將要驗收、考核，有些城市進展比較好，做了很多工作，但仍然有一些城市進展比較緩慢。這個PPP項目會給我們推進黑臭水體治理的PPP項目帶來一定的啟發。
過去我國污水處理廠的PPP項目比較多。但是現在一個基本的共識，是要推動廠網一體化的PPP項目。福建龍巖市四個縣(區)鄉鎮污水處理廠網一體化PPP項目就是這種項目的代表，所以也非常值得關注。
在財政部、建設部和水利部的的大力支持和推動下，全國已經推出了兩批海綿城市試點，第一批16個城市，第二14個城市。該示范項目案例選編中包括了兩個海綿城市項目——江蘇鎮江市海綿城市建設項目、安徽池州市海綿城市建設清溪河流域水環境綜合整治PPP項目，鎮江、池州都是第一批海綿城市試點城市，這兩個項目在海綿城市PPP項目中也比較有代表性。
海綿城市做了兩年多，取得了一些成績，但是社會也有一些不同的聲音，王家卓認為，這也很正常，一個新理念的落實，畢竟還需要一定的時間。海綿城市實際上是治理方式和理念的轉變。2015年國辦發75號文件說的很清楚，海綿城市建設就是要實現 “小雨不積水，大雨不內澇，水體不黑臭，熱島有緩解。”可以看出，海綿城市的績效要求是非常明確的， 其主要目標就是要解決我國當前人民群眾反響特別強烈的城市內澇和水體黑臭的問題。
全國除了30個試點城市，還有90個省級試點城市。到2020年，我國城市建成區20%以上的面積達到海綿城市建設的目標要求；到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。這個任務還很艱巨。目前大部分城市都已經編制完成了海綿城市專項規劃。以規劃作為引領，由施工企業、制造企業+技術企業+金融資本，實行總承包的形式，按照PPP模式，推動海綿城市建設，最終實現城市內澇問題和水體黑臭問題的治理，也正是2015年國辦發75號文件的要求。從這個角度來講，鎮江和池州的海綿城市PPP項目都是非常有借鑒意義的。
財稅類專家：PPP項目風險是項目評審中關注的重點之一
上海市財政局主任科員 紀鑫華
對于地方政府，以及財政部門而言，能夠切實感覺到，PPP項目對項目全生命周期的效率和政府管理帶來的好處。“在PPP項目中，要特別強調的一點是全生命周期。”紀鑫華指出，參與本次項目案例選編的編輯工作，財政部以及其他相關專家都比較關注PPP項目全生命周期內的風險分配，以及相應的的政府各類承諾和責任。
他認為，怎樣在全生命周期中把控政府的相關承諾，以及這些承諾所帶來的財政風險是非常核心的要點。
首先是政府的顯性承諾，比如包括政府付費、可行性缺口補貼等在內的政府直接支付義務。其次，是隱性承諾，尤其是基于風險分配方案下政府所承擔相關風險的支付責任不容易測算，也非常隱蔽。甚至有一些咨詢機構為了迎合地方政府，可能會在風險中做一些不恰當的責任轉移和分配。在本書的案例評選過程中，非常注重政府在PPP項目中，是否做出了適當的承諾，是否進行了恰當的風險轉移等。
從這個角度而言，此次入選的十個項目，基本都很好的體現了行業資本和社會資本的優勢，把不確定性降到了較低水平。紀鑫華指出，在PPP項目全生命周期中，政府的承諾及其帶來的政府義務和責任，必須在財政可承受能力范圍內。
隨著項目的落地，有一些項目已經進入運營階段，稅收問題成為各方關注的焦點。結合這次案例的編寫，紀鑫華也針對性的調研了四十多個項目的稅收情況。結果顯示，不同階段的項目、不同地區的項目公司，提交的調研問卷情況差異很大。四分之三以上的企業反應，他們就項目的稅收情況尚未與稅務局進行溝通、或是溝通效果并不理想。水務ppp項目中企業到底應該交哪些稅、稅收優惠政策的適用情況等，目前各地無論是社會資本還是稅務機關并沒有達成普遍的共識。
這也是目前做水務PPP項目比較欠缺的方面。如何通過適當的稅收安排和籌劃，降低項目社會總成本，也將會是水務PPP項目關注的重點。
法律類專家：風險識別和風險閉合的舉措非常關鍵
北京市中倫（上海）律師事務所合伙人、國家發改委和財政部PPP雙庫專家周蘭萍
周蘭萍認為，在示范項目案例選擇過程中，從法律的角度，首要要求就是要合規，要在在合法合規基礎上做到好中選優。
周蘭萍指出，通過本次案例評審，從法律角度看，目前水務PPP項目在推進過程中，有一些問題需要注意。
首先，很多項目會關系到建設工程，所以會有基建程序和PPP模式銜接的問題。
其次，常規意義上講PPP的合規，通常會從主體、客體和程序三個方面考量。在對案例進行評審的過程中，發現，很多水務案例，名義上是廠網一體化，實施方案中將管網運維納入了合作范圍，但PPP合同中又約定管網運維由政府負責，這種情形下，管網部分實際做的是BT。這就要求在客體合規標準上，做到嚴格的把關。
第三，從律師的角度，看項目創新的時候，要更加謹慎。因為創新的同時，可能在打擦邊球。可能從個別主管部門的角度看，這樣做是可以的。但后期會不會有風險，還是要有一個動態的關注。如關于存量項目轉讓方式，有很多項目做成經營權轉讓。我們在起草PPP示范文本的過程中就很糾結，除了資產轉讓方式，要不要單獨設置經營權轉讓方式？另外一個比較典型的問題，很多項目想做PPP的同時，項目進度也有壓力。所以主管部門往往說，EPC先做起來，同步的再做PPP的前期準備工作，從法律的嚴謹角度，這樣是有風險的。因此，在合同結構設計過程中，風險的識別和風險閉合的舉措，都是非常重要的。
此外，項目用地的取得問題、捆綁土地資源的問題，以及回報機制的問題，等等都是審查案例時會重點關注的。
咨詢類專家：要找專業的人做專業的事
畢馬威企業咨詢（中國）有限公司、基礎設施（PPP）咨詢總監、國家發改委和財政部PPP雙庫專家 李煒
新一輪PPP推行，已經進入第三年，在PPP項目大規模上馬的過程中，一些隱患問題難免會暴露出來，這些也是財政部本次進行示范項目選編關注的重點。
李煒指出，咨詢公司是政府與社會資本的橋梁，在整個PPP鏈條中，起到重要的串聯作用。
李煒認為，財政部推的PPP與以往模式重要的不同在于新增了一案兩評的部分，也就是在以往項目可研報告技術可行性分析的基礎上，增加了經濟可行性分析的內容。財政部此輪PPP有一項重要任務，就是把隱性債顯性化，也就是說把以往的平臺公司等政府融資平臺的隱形債務通過PPP的規范化運作，納入了整個財政預算的盤子。就現狀來看，財政部的這一目標正在接近實現。
李煒表示，按服務效果付費方面，三年前剛開始推PPP，鑒于當時行業的現狀，大家的認識水平等等因素，未能一下子把認知提得很高，出現了一些可用性付費為主的案例。現在PPP馬上要走向第四年，這些很值得行業認真研討和反思。
在PPP推行的前兩年，各地不少曬太陽工程的出現是因為有些地方政府把關注點都放在項目能不能建起來，建設要花多少錢上面，并沒有關注廠網一體、系統服務等方面，也沒有按照效果付費來設計，從改善服務結果去考慮，沒有真正的考慮整個全生命周期的總支出。
此外，李煒也強調，在本次水務PPP項目評審和實地考察過程中，發現在不少項目上，申報材料和實際落地情況不符，很多申報材料里缺乏財、稅方面的精準測算。所以，一方面，要堅持能進能出的原則，實事求是的推薦好項目，另一方面，行業的規范也需要專業咨詢機構來做好這部分工作。
兩大入選典型案例剖析
論壇現場，重點剖析了十大入選項目中的兩大項目——山東臨沂市中心城區水環境綜合整治工程河道治理PPP項目、江蘇徐州市沛縣供水項目。來自兩個項目的社會資本方沛縣興蓉水務發展有限公司董事長袁本松、博天環境集團股份有限公司高級副總裁蔣瑋分別介紹了目前項目的基本情況。
江蘇徐州市沛縣供水項目
沛縣興蓉水務發展有限公司董事長袁本松介紹，江蘇徐州市沛縣供水項目作為江蘇省級試點項目、國家級示范項目，涉及農村安全飲水工程、地表水廠、市政管網、污水處理廠，囊括城鄉一體、供排一體、廠網一體，屬國內少見的縣域供水“三體合一”項目。
沛縣興蓉水務發展有限公司董事長 袁本松
項目總投資15.04億元，由20萬m3/d規模地表水廠、10萬m3/d規模第二水廠、8.3萬m3/d規模13個建制鎮污水處理廠、市政管網以及農村飲 水安全工程五部分組成。新建部分由社會資本承擔項目投資建設、運營和期滿移交的職責，存量部分則由社會資本支付一定的經營權轉讓費，獲得運營權，并在合作期滿移交。項目公司注冊資本金為4.5億元，其中政府出資方沛縣城投出資4512萬元，持股比例為10%;社會資本方出資40608萬元，持股比例為 90%。
沛縣供水PPP項目實施半年以來，在未對組織架構進行重大調整、未對供水設施進行重大改造的條件下，通過整合現有資源、適度的流程再造、引入專業技術和管理，在安全生產、水質提升、降本增效、產銷差控制、用戶服務、經營績效方面取得了超出預期的顯著成效；同時我國縣級供排水對專業技術和管理的迫切需求，尤其在近年來全國范圍內城鄉一體化背景下，縣級供排水需要在政策上有所突破，盡快提升供水安全和供水服務水平。
山東臨沂市中心城區水環境綜合整治工程河道治理PPP項目
蔣瑋表示，做好一個項目，重要的是要天時、地利、人和，缺一不可。在山東臨沂市中心城區水環境綜合整治工程河道治理PPP項目的競標過程中，有很多像北控、首創這樣的大企業都參與了招標，博天環境能最終獲得這個項目，其實非常不容易。希望可以利用博天的技術優勢，幫助政府做好水環境治理的前提下，更好節約總投資。
首先，該項目是真正的城市內河治理項目，整個城市內河道中涉及到的截污、清淤，景觀，以及生態修復、人工濕地等各個類型都包含在內，是非常典型的城市內河水環境綜合治理項目的代表。
第二，該項目在程序上，相對更加正規。項目涉及九個子項目，因為城市內河之間是連通的，為了更好設置績效劃分，項目將其中七個河道打成整體的包，把兩個水廠單獨打包。博天環境承接的就是七個子項目中的一個項目。
七個子項目涵蓋了多種模式。政府對這個項目的進度也非常關心，將每一個項目分別立項，分別評審。所以可以做到七個子項目的所有流程都是相對正規和完整的。
第三，該項目在管理層面上，還有很多值得借鑒的地方。其一，政府前期投入很大。政府前期投入越大，將來“物有所值”才越有可能實現。其二，政府為了更好的推進項目，在發改、財政、國土，住建、規劃等部門抽調科級的人員，重新建立了一個建管局，由分管的副局長主抓項目工作，更好的做到了統籌協調。
第四，對于城市管道部分，蔣瑋表示，“因為年限很長，也有一些破損，我們希望重新拆遷和布設，但是真正實施拆遷，困難非常大。”博天環境引入了一些非開挖技術，根據現場的情況，進行設計和分析，采用開挖和非開挖結合的方式，保證這個項目能夠推進。
在項目的具體實施過程中，發現在很多老城區，地下管網非常錯綜復雜，而且包含各種類型不同部門鋪設的一些傳統遺留問題，對地勘工作的精度要求比較高。蔣瑋強調，對于城市內河治理的市政類項目，要進一步強化地勘精度。
專家剖析
兩個項目有很多個性化問題，但也有一定的代表性問題。周蘭萍指出，首先是，有關項目資產權屬的問題。這是PPP項目協議中具體事項需要覆蓋的，但是從實操層面來看，對這個問題的關注度還是不夠。這個問題關系到有關項目法人要不要變更的問題。從理順基建手續和投資關系角度來講，所有的手續都應該變更到新的投資主體名下。從立項、可研到用地、規劃，以及后面的環評、施工許可等手續，主體和權屬應該合一，如果未來項目公司到資本市場融資，資本市場對于項目的合規性也會從手續合規出發，提出基本要求。
其次，兩個項目在成立項目公司后，都有安排由兩個社會資本為項目公司對外融資承擔擔保責任。這個問題也是PPP條例討論過程中，爭論最為激烈的問題之一。周蘭萍指出，現在有很多國企，央企，以及上市民營企業，在對外融資的過程中，往往不僅僅是一個項目，如果都要擔保，未來風險就會非常大，這就需要給項目一個靈活的空間。
第三，兩招變一招的問題，這兩個項目都是競爭性磋商，但是在前期的整個項目案例披露過程中信息還不完整。周蘭萍建議投資人參與PPP項目時，要提出來假如是競爭性磋商，但由于種種原因，還是需要進行二次招標的情況下，應當為投資人設置好退出機制。
紀鑫華指出，在考慮PPP項目稅收的時候，首先，就是要把現有的稅收優惠政策用好。
其次，在現有稅收優惠政策用好的基礎上，考慮稅收的籌劃。比如基于政府和社會資本的博弈，具體項目落地時，模式選擇對于后面的稅收安排都會帶來很深刻的影響。
最后，通過對稅收的安排和籌劃，目的在于降低項目的總成本，降低政府以及公眾為這個項目支付的對價，從而更好的實現項目的物有所值。
“黑臭在水體，根源在岸上，核心在管網。”這是共識，但是很多項目并沒有把城市管網包含在PPP項目中。王家卓指出，現在無論是臨沂項目，還是福州、北京等比較大的黑臭水體治理PPP項目，目前給的紅線范圍還是在河道范圍內，并沒有把管網納進來，這也是項目包裝、項目邊界本身帶來的一些不確定性。未來的方向，最好還是能夠按流域一體化治理，要從污水廠到廠網一體，再到水岸廠網一體化、流域一體化，真正能與工作邊界、責任、績效對應起來。
李煒總結認為，未來PPP要重點關注，怎么組合，怎么搭配，怎么包裝，邊界到底在哪里等問題。其次，無論法律，財稅、行業，或者政府、社會資本、咨詢機構，都要秉承專業的人做專業事的理念。而生態環境系統的改良，需要參與各方的共同努力。
對此，夏穎哲指出，如何確定收益、績效，如何按績效付費，都需要逐步完善。PPP，就像是政府、社會資本、咨詢機構，以及各個參與方共同呵護的小苗一樣，在長成參天大樹的過程中，可能會有很多不可預見的困難。這種情況下，應該不斷修正、不斷完善。這次做案例的選編工作，首先每一個案例，必須要看到項目的所有資料。其次，要去了解地方政府、社會資本、項目的咨詢機構，各方不斷開討論會。三是，要實地調研。財政部PPP中心的人員和專家組，都親自去考察過很多項目，但是很多方面還是要不斷完善。 在財政部PPP項目庫中，符合信息公開的項目有1200個。做到物有所值、可研報告，及合同公開的項目，有接近900個。在此基礎上，不斷完善部分工作，打造PPP的良好生態圈。他強調，希望PPP能夠行穩至遠，這也是我們大家共同努力的方向。
據了解，8月7日，本書第二季系列——固廢行業典型PPP案例的啟動會已經在財政部PPP中心正式開啟，此輪工作仍設置五類10位專家(行業類專家、咨詢類專家、財稅類專家、法律類專家、融資類專家)參與，將會從近50個固廢PPP案例中多輪篩選，最終入圍10個案例成書并于年底出版。
