01 案情
    2020年6月18日，某生態(tài)環(huán)境部門在當?shù)谹綜合醫(yī)院（以下簡稱“A醫(yī)院”）的污水處理站排放口采樣分析后發(fā)現(xiàn)，A醫(yī)院所排放的醫(yī)療廢水中SS超過《醫(yī)療機構水污染物排放標準》（GB18466-2005）0.6倍。經(jīng)查，A醫(yī)院實際病床數(shù)為180張，其醫(yī)療廢水通過該院總的污水處理站處理后排入城市市政排水管網(wǎng)，最后流入縣城市生活污水處理廠處理。

    02 分歧
    此案的討論過程中，當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門有關執(zhí)法人員在誰是該案的執(zhí)法主體這一問題上產(chǎn)生了分歧。
    第一種意見認為：雖然《水污染防治法》第三十六條規(guī)定，含病原體的污水應當經(jīng)過消毒處理；符合國家有關標準后，方可排放。但是該法的法律責任中卻未對這種違法行為作出處罰的規(guī)定。
    然而《醫(yī)療廢物管理條例》第四十八條規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機構違反本條例規(guī)定，將未達到國家規(guī)定標準的污水、傳染病病人或者疑似傳染病病人的排泄物排入城市排水管網(wǎng)的，由縣級以上地方人民政府建設行政主管部門責令限期改正，給予警告，并處5000元以上1萬元以下的罰款；逾期不改正的，處1萬元以上3萬元以下的罰款……
    所以，向城市市政排水管網(wǎng)排放超標含病原體污水的，應當由建設行政主管部門對A醫(yī)院進行處罰，而不是生態(tài)環(huán)境部門。
    第二種意見認為：《水污染防治法》第十條規(guī)定，排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標。該法第八十三條同時規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令改正或者責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款……（二）超過水污染物排放標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物的。
    因為《水污染防治法》的效力高于《醫(yī)療廢物管理條例》的效力，所以應當優(yōu)先適用《水污染防治法》的規(guī)定，也就是說，應當由生態(tài)環(huán)境主管部門對A醫(yī)院超標排放行為進行處罰。對此問題：筆者傾向于第二種意見。
    03 解析
    一、《水污染防治法》對排放水污染物有什么規(guī)定？
    《水污染防治法》第十條規(guī)定，排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標。本條明確了水污染物排放行為的違法界限。即超過水污染物排放標準排放污染物將構成違法，應當承擔相應的法律責任。
    二、《水污染防治法》對排放醫(yī)療廢水有什么特別規(guī)定？
    根據(jù)《水污染防治法》第三十二條規(guī)定，含病原體的污水應當經(jīng)過消毒處理；符合國家有關標準后，方可排放。
    “病原體”是指傳染病原體，包括致病菌、病蟲卵和病毒。一般來說，排放含病原體污水如不經(jīng)處理就排放，易導致傳染病的快速擴散，危害人體健康。為此，本條規(guī)定，含病原體的污水必須經(jīng)過消毒處理，符合國家有關標準后方可排放。
    所以，含病原體的污水并不是絕對禁止任何形式的排放，而是必須同時符合兩項嚴格的限制要求方可排放：一是必須要進行嚴格消毒處理，二是經(jīng)過消毒處理后的含有病原體污水必須符合國家有關標準，如《醫(yī)療機構水污染物排放標準》（GB18466-2005）（以下簡稱《排放標準》）的相關標準值后方可排放。
    三、A醫(yī)院的排污行為屬于直接排放？還是間接排放？
    根據(jù)原國家環(huán)保總局《關于對污水排入城市污水集中處理設施的單位進行環(huán)境管理有關問題的復函》（環(huán)函〔2001〕11號）的解釋，即《水污染防治法》中所指“向水體排放污染物”，含“直接”或“間接”兩種類型。因此，將污水排入城市污水集中處理設施處理后又排入水體的，屬于間接向水體排放污染物。也就是說，A醫(yī)院將超標排放含病原體的污水排入城市市政排水管網(wǎng)，最后流入縣城的城市生活污水處理廠處理后又排入水體的，這屬于間接向水體排放污染物。
    所以，即使A醫(yī)院屬于間接向水體排放污染物同樣必須遵守《水污染防治法》的相關規(guī)定。
    四、向城鎮(zhèn)污水集中處理設施排放水污染物有什么要求？
    根據(jù)《水污染防治法》第五十條第一款規(guī)定，向城鎮(zhèn)污水集中處理設施排放水污染物，應當符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準。
    一般情況下，城鎮(zhèn)污水處理廠收集的污水，主要是日常的生活污水和醫(yī)療機構排放的醫(yī)療廢水，但也有一些工業(yè)企業(yè)排放的各類工業(yè)廢水。而對于其他污染物，如含有含病原體的醫(yī)療廢水，因污水處理廠沒有相應的工藝和設備進行處理，則需要排污單位采用相應的方法進行預處理，達到排放標準后方可向城市污水處理廠排放。
    所以，A醫(yī)院向城鎮(zhèn)污水集中處理設施排放水污染物，應當符合國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準。
    A醫(yī)院間接向水體排放醫(yī)療廢水應當如何適用標準？根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質標準》（CJ343—2010）4.1.4節(jié)規(guī)定，本標準未列入的控制項目，包括病原體、放射性污染物等，根據(jù)污染物的行業(yè)來源，其限值按相關行業(yè)標準執(zhí)行。而《排放標準》4.1.2節(jié)規(guī)定，縣級及縣級以上20張床位及以上的綜合醫(yī)療機構和其他醫(yī)療機構污水排放執(zhí)行表2的規(guī)定。直接或間接排入地表水體和海域的污水執(zhí)行排放標準，排入終端已建有正常運行城鎮(zhèn)二級污水處理廠的下水道的污水，執(zhí)行預處理標準。
    所以，A醫(yī)院應當執(zhí)行《排放標準》表2中的預處理標準。
    五、本案的執(zhí)法主體應當是誰？
    雖然《醫(yī)療廢物管理條例》第四十八條規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機構違反本條例規(guī)定，將未達到國家規(guī)定標準的污水、傳染病病人或者疑似傳染病病人的排泄物排入城市排水管網(wǎng)的，由縣級以上地方人民政府建設行政主管部門責令限期改正，給予警告，并處5000元以上1萬元以下的罰款……
    但是《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》第五十八條規(guī)定，依照《水污染防治法》的規(guī)定，排水戶需要取得排污許可證的，由環(huán)境保護主管部門核發(fā)；違反《水污染防治法》的規(guī)定排放污水的，由環(huán)境保護主管部門處罰。
    對此問題，筆者從法律適用的相關規(guī)則對本案進行分析。
    一是依據(jù)“新法優(yōu)于舊法”的原則。《醫(yī)療廢物管理條例》早于《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》實施。根據(jù)《立法法》第九十二條規(guī)定：“同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”。而從這兩個條例實施的時間看，應當優(yōu)先適用《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》的規(guī)定。
    對此問題，2018年1月22日，原環(huán)境保護部辦公廳《關于廢水納管經(jīng)城市污水處理廠排放行為行政處罰法律適用問題的復函》（環(huán)辦政法函〔2018〕122號）經(jīng)商住房城鄉(xiāng)建設部后作出解釋：即對違反《水污染防治法》的規(guī)定排放污水的，由環(huán)境保護主管部門處罰；對只違反《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》規(guī)定，未取得污水排入排水管網(wǎng)許可證或者不按照污水排入排水管網(wǎng)許可證要求向城鎮(zhèn)排水設施排放污水的，由城鎮(zhèn)排水主管部門根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》有關規(guī)定予以處罰。
    二是依據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的要求。雖然《醫(yī)療廢物管理條例》第四十八條規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機構違反本條例規(guī)定，將未達到國家規(guī)定標準的污水、傳染病病人或者疑似傳染病病人的排泄物排入城市排水管網(wǎng)的，由縣級以上地方人民政府建設行政主管部門責令限期改正，給予警告，并處5000元以上1萬元以下的罰款……但是《水污染防治法》第八十三條規(guī)定，超過水污染物排放標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令改正或者責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款……
    根據(jù)《立法法》第八十八條第一款：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”。所以，從“上位法優(yōu)于下位法”的原則看，《水污染防治法》的效力高于《醫(yī)療廢物管理條例》的效力，即應當優(yōu)先適用《水污染防治法》的規(guī)定。
綜上，筆者認為，不管是從“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則分析，還是從“上位法優(yōu)于下位法”的原則看，A醫(yī)院向城市市政排水管網(wǎng)排放超標含病原體污水，這種間接排污行為同樣應當由生態(tài)環(huán)境主管部門對A醫(yī)院進行處罰。