《排污許可管理條例(草案征求意見稿)》公開征集意見了，強調以“改善環境質量為核心”，“環境質量不達標地區通過提高污染物排放標準實施更嚴格的污染物總量控制”，對“不符合區域三線一單生態環境分區管控要求的”不予核發排污許可證，以及“從嚴核定排污單位的許可排放量”等，涉及與排放標準、環評制度、納污能力等生態環境部其他職能的有效協調。影響推行環境質量為核心的管理理念，特提出如下四個方面的意見

環境污染不達標區域怎樣發證?

排污許可證的重頭戲理應針對環境質量不達標區域怎樣體現從嚴控制和差異性區別，實現精細化管理。在條例中有兩處顯示觀點，其一是第二十四條，“地方人民政府根據環境質量改善要求、依法制定的環境質量限期達標規劃、重污染天氣應對措施，要求排污單位執行更加嚴格的重點污染物排放總量控制指標的，應當在排污許可證副本中規定”，其二是第五條，“環境質量不達標地區通過提高污染物排放標準實施更為嚴格的污染物總量控制，依證強化事中、事后監管，推動改善環境質量”。

第二十四條規定僅在副本中反映是落實達標規劃和緊急措施，不反映許可證主線。

第五條則把不達標地區提高污染物排放標準明確作為排污許可證依證強化事中、事后監管的主線內容。

應該說提高地方污染物排放標準確實是可行措施，但排放標準和許可證的關系何者為先，是必須明確交代的。現在的規定是許可證按排放標準核定排放總量，并發放許可證，即以標準發證。許可證對環境質量的能動作用和發證壓力確實減少很多。但世界各國都是在執行排放標準后，仍不能實現區域環境質量目標時，則依靠排污許可證實行差異性管理，即一廠一個標準，更有效的實現污染源管控。不知條例做此大膽革新，對地方排放標準的作用能否支持“排污許可證堅持以改善環境質量為核心”做過論證嗎?

關于三線一單的質量底線不突破怎樣保障

條例第十七條不予核發條件中，“對存在下列情形之一的，有核發權的生態環境主管部門，不予核發排污許可證：位于法律法規規定禁止建設區域內的，或者不符合區域三線一單生態環境分區管控環境要求的”明確提出了三線一單管控要求，非常好。僅以三線要求中環境質量底線不得突破提出質疑，底線不突破是國外環境質量反降級政策的發展，意味著任何新、改、擴建設活動都不能影響環境質量，這是生態環境質量只能日漸好轉，不能反復降低的保障。條例在核定排污濃度和總量的規定中，沒有污染源與環境質量掛鉤的任何措施和規定，不知這個底線不突破怎樣保障。

這一條實際上是涉及怎樣應用環境影響評價制度的成果，包括戰略環評、規劃環評、項目環評，排污許可證發放為落實污染預防制度，理應從流域、區域的發展戰略、發展規劃開始，早期介入，對排污許可證的戰略性作用以及項目級的控制措施早有頂層思維，這樣才能真正懂得三線一單的精髓，而不是空談。這一點最近環評司領導公開介紹地表水導則時，有更為精彩的說法：“按照‘環境質量只能更好、不能變壞’的環境管理要求，修訂導則貫通了污染源-排放口-入河排污口-環境水體-控制斷面全過程，建立了污染排放與水環境質量響應的技術鏈條，確立了環境質量在水環境影響評價中的核心地位”，這段話說明生態環境部環境影響評價與排放管理司最應該內部加強溝通，強化排污許可證的能動作用，推進環境質量倒逼機制，使環境影響評價制度為排污許可證保駕護航。

關于采用國家污染防治技術指南規定的可行技術誰保證達標?

四十三條“國務院生態環境主管部門組織編制污染防治可行技術指南。對于不采用國家污染防治可行技術指南所規定可行技術的，應當根據執行報告、臺賬記錄、自行監測數據和監督性監測數據綜合判定是否能夠穩定達到排污許可證要求，并對不能穩定達標的增加檢查頻次”，這一條同時說了技術和數據兩件事。技術未說明本身的法律地位，和誰賦予強制執行的權利?數據則把監督性監測數據的法律地位與自行監測數據和臺賬記錄等混為一談，強調綜合判定還要對不穩定達標的增加檢查頻次。

這些內容上的混亂使第四十三條的法律地位大為降低，本來國家和地方污染物排放標準必須要有達標技術，是多年未實現的目標，也是近些年排放標準中特別限值所代表的一種缺乏技術經濟優化的傾向。條例想改變這些，首先需要和法規標準司共同確定中國的最佳實用處理技術、最佳可行處理技術是通過排污許可證還是通過排放標準來確定法律地位?

由于條例中早已把不達標區域提高排污總量控制的任務交給了地方污染物排放標準，所以這一任務只能由國家和地方污染物排放標準來承擔，排污許可證強調用什么技術來保證證后監督合格實際上是一種越權。正確的做法是，增加排污許可證核定總量濃度是否能保證區域環境質量達標，若不能保證，則應提出更高的減排要求，而不必討論企業該用什么技術，這是制定排放標準應進行的技術經濟論證。

沒有流域區域納污能力流域區域發證超納污能力誰來控制?

條例共八十七條，對“生態環境主管部門堅持以改善環境質量為核心，對排污單位實行綜合許可管理和多污染物協同控制”，“未取得排污許可證的，不得排放污染物”的具體規定均較詳盡，但是以改善環境質量為核心如何落實，沒有交代。這里有一個關鍵內容是納污能力和排污許可證的關系，不能缺失。

中共中央辦公廳和囯務院辦公廳頒布的生態環境部三定方案中，明確規定生態環境部“負責監督管理國家減排目標的落實。組織制定陸地和海洋各類污染物排放總量控制、排污許可證制度並監督實施，確定大氣、水、海洋等納污能力，提出實施總量控制的污染物名稱和控制指標，監督檢查各地污染物減排任務完成情況，實施生態環境保護目標責任制”。這一新職責第一次明確要確定大氣、水、海洋等納污能力，并把量化納污能力作為國家減排目標的依據，把各地落實減排任務作為實施生態環境保護目標責任制的基礎，為生態環境部提升執法監督水平夯實環境管理基礎并進一步推進綠色發展指明了路徑。

每個具體的流域和區域控制單元都有針對性的控制污染物名稱和控制指標，這是在確定大氣、水納污能力過程中通過調查和分析確定的。為了確保社會經濟發展不超過納污能力，發放排污許可證擔負著實施生態環境保護目標責任制的重任。而不僅僅是將“排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度”。因為固定污染源環境管理可以有排放標準、環境稅、清潔生產、節能減碳等多項措施，但是這些措施都缺乏一個關鍵點，那就是與環境質量未直接掛鉤，不能承擔生態環境保護目標責任制和生態環境資源預警調控、干部終身問責等一系列生態環境考核任務。這就需要排污許可證站在水、氣納污能力的肩膀上攀登生態環境管理的新高峰，使排污許可證盡快與環境質量和納污能力掛鉤。不要重復“只要減少排污量，就對環境質量有利”這種粗放式的管理思維。現在需要精細化管理，需要計環境成本。

當前最緊迫的是對流域區域控制單元納污能力進行緊急核定，對超出納污能力的發證總量立即進行調控，防止許可證一旦發出，與2020污染防治攻堅戰流域和區域力求實現的削減總量相矛盾，法律許可總量大于發證允許總量。那時再撤回，遇到的是第五十八條“排污單位依法取得的排污許可證受法律保護，生態環境主管部門或者其上級行政機關不得擅自改變已經生效的排污許可證。”

當初陳吉寧部長提出環境質量為核心精細化管理，現在李干杰部長提出三線一單、污染預防，都是在環境質量倒逼機制上下功夫，現在的條例把許可證限制在污染源范圍內，讓地方環保局脫離地方環境質量要求去審批，無論從短期看還是從長期看，都不是上策。即使寄希望于進一步完善，也會事倍功半。