今天，財政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作(PPP)示范項(xiàng)目 規(guī)范管理的通知》(財金〔2018〕54號)(以下簡稱“54號文”)。文件指出，共有173個項(xiàng)目存在問題，該文件將對PP項(xiàng)目帶來哪些影響?什么樣的項(xiàng)目會遭遇退庫風(fēng)險?E20研究院嘗試分析。

一、173個示范項(xiàng)目分類處置

對核查存在問題的173個示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置。具體分為三類：

(1)調(diào)出示范并清理出庫。將不再繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的包頭市立體交通綜合樞紐及綜合旅游公路等30個項(xiàng)目，調(diào)出示范項(xiàng)目名單，并清退出全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫。

根據(jù)山西萬方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限公司提供的分析圖片，退庫原因總體上“不再采用PPP模式”的占47%，“尚未落地、不再繼續(xù)采取PPP模式的”占17%，此外還包括“融資未落實(shí)”(7%)、“項(xiàng)目投資主體和規(guī)模發(fā)生變化，一年內(nèi)無進(jìn)展”等原因。

圖片來源：山西萬方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限公司整理繪制。

(2)調(diào)出示范但保留在庫。將尚未完成社會資本方采購或項(xiàng)目實(shí)施發(fā)生重大變化的北京市豐臺區(qū)河西第三水廠等54個項(xiàng)目，調(diào)出示范項(xiàng)目名單，保留在項(xiàng)目庫，繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。調(diào)出示范的原因中，“尚未落地”占92.6%，其他則包括“財政支出壓力大”“涉及環(huán)保問題”“部分子項(xiàng)目推進(jìn)困難”“項(xiàng)目名稱、內(nèi)容及邊界條件發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化”等。

圖片來源：山西萬方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限公司整理繪制

(3)保留示范但限期整改。對于運(yùn)作模式不規(guī)范、采購程序不嚴(yán)謹(jǐn)、簽約主體存在瑕疵的89個項(xiàng)目，請有關(guān)省級財政部門會同有關(guān)方面抓緊督促整改，于6月底前完成。逾期仍不符合相關(guān)要求的，調(diào)出示范項(xiàng)目名單或清退出項(xiàng)目庫。整改原因中，“運(yùn)作不規(guī)范”占82%，其中“未按規(guī)定開展財政承受能力輪漲”占36%、“主體不合規(guī)”7.9%、“未按規(guī)定進(jìn)行信息公開”2.25%。其他整個原因則是“已完成采購，尚未簽署合同”占10%、主體不合格占7.87%。

圖片來源：山西萬方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限公司整理繪制

二、退庫處置方式得到明確

54號文還對包括加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理、切實(shí)強(qiáng)化信息公開、建立健全長效管理機(jī)制等做了明確的規(guī)定。

其中，該文對業(yè)界普遍關(guān)注的“退庫項(xiàng)目后續(xù)處置”問題給出了具體的安排：對于尚未啟動采購程序的項(xiàng)目，調(diào)整完善后擬再次采用PPP模式實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)充分做好前期論證，按規(guī)定辦理入庫手續(xù);無法繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)終止實(shí)施或采取其他合規(guī)方式繼續(xù)推進(jìn)。對于已進(jìn)入采購程序或已落地實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)針對核查發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，做到合法合規(guī);終止實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)和合同約定，通過友好協(xié)商或法律救濟(jì)途徑妥善解決，切實(shí)維護(hù)各方合法權(quán)益。

三、項(xiàng)目進(jìn)一步規(guī)范管理

“引以為戒，加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理”則是對所有PPP項(xiàng)目提出了更具體的要求。

具體來說，包括一系列“不得”：

1. 不得突破10%紅線新上項(xiàng)目，不得出現(xiàn)“先上車、后補(bǔ)票”、專家意見缺失或造假、測算依據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)口徑不一致、僅測算單個項(xiàng)目支出責(zé)任等現(xiàn)象;

2. 不得設(shè)置明顯不合理的準(zhǔn)入門檻或所有制歧視條款，不得未經(jīng)采購程序直接指定第三方代持社會資本方股份;

3. 國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方;

4. 合同中不得約定由政府方或其指定主體回購社會資本投資本金，不得弱化或免除社會資本的投資建設(shè)運(yùn)營責(zé)任，不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補(bǔ)足，不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會資本方以外的第三方承擔(dān);

5. 不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，政府不得為社會資本或項(xiàng)目公司融資提供任何形式的擔(dān)保。

四、專家對54號文的點(diǎn)評與建議

對于54號文的出臺，北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅(jiān)認(rèn)為，(1)方向正確，不回避問題，把對的事情做起來最要緊，效果不必苛求完美;(2)動態(tài)管理，有進(jìn)有出，是項(xiàng)目庫，包括專家?guī)斓膽?yīng)有之義，需要持之以恒;(3)規(guī)范管理和信息公開，值得反復(fù)強(qiáng)調(diào)，但往后也許還需執(zhí)行細(xì)則推動;(4)長效管理機(jī)制值得重點(diǎn)關(guān)注，這是PPP管理體制演化的新動向。如果行之有效，可能會進(jìn)一步強(qiáng)化財政系統(tǒng)對相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)項(xiàng)目的主導(dǎo)權(quán)。劉世堅(jiān)建議，通過高位階立法或地方相關(guān)制度環(huán)境建設(shè)，盡快形成跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，緩解一直以來的部際協(xié)調(diào)困局。

鄭州大學(xué)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研究院PPP研究中心副主任楊小波從PPP“兩評一案”及PPP合同等角度提出了自己的看法。他認(rèn)為，現(xiàn)在不少PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案中風(fēng)險分配環(huán)節(jié)不受重視，很多流于形式，沒有針對項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行量身定制。更重要的是沒有站在公允的角度為政府和社會資本兩方考慮，將風(fēng)險過多讓其中一方承擔(dān)，且沒有考慮到風(fēng)險分配與后續(xù)的調(diào)價機(jī)制掛鉤等問題，為項(xiàng)目真正落地執(zhí)行埋下隱患。

關(guān)于“不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會資本方以外的第三方承擔(dān)”，楊小波指出此種情形的確應(yīng)該加以規(guī)范，尤其是不能通過補(bǔ)充協(xié)議等方式返包給政府方機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營。實(shí)操中，不少PPP項(xiàng)目在采購文件中要求潛在社會資本方(或聯(lián)合體)需要具備融資、建設(shè)、運(yùn)營等能力，而在合同體條款安排上又提到項(xiàng)目公司可以將部分或者全部運(yùn)營工作委托給第三方機(jī)構(gòu)。特別是之前很多PPP項(xiàng)目的社會資本方多為施工企業(yè)，不懂運(yùn)營或者不想運(yùn)營，于是就順?biāo)浦蹖⑦\(yùn)營外包，在某些領(lǐng)域也出現(xiàn)政府主動要求項(xiàng)目公司把運(yùn)營委托給自己下屬的公司進(jìn)行運(yùn)營的情形。這種操作方式下，社會資本“重建設(shè)、輕運(yùn)營”得到變相激勵，而實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目運(yùn)營進(jìn)行績效考核時也很容易“睜一只眼閉一只眼”，提高公共服務(wù)供給效率和供給質(zhì)量的目的必然要打折扣。

關(guān)于“強(qiáng)化咨詢服務(wù)監(jiān)督”，楊小波建議今后PPP項(xiàng)目的相關(guān)評審中，評審專家應(yīng)由地方政府PPP中心抽取(不能由為該項(xiàng)目提供服務(wù)的咨詢公司推薦)，且應(yīng)全面披露參與的專家信息及專家的書面意見。這既有利于督促專家發(fā)表中立、專業(yè)的意見，也有利于對咨詢公司初始方案報告及修改完善情況進(jìn)行對比監(jiān)督。

五、環(huán)保項(xiàng)目占據(jù)示范分類處置的三成

E20研究院對54號文所列的PPP示范項(xiàng)目進(jìn)行分類整理發(fā)現(xiàn)：被分類處置的環(huán)保類項(xiàng)目合計有58個，占總數(shù)的33.5%。

第一類，退出示范并清理出庫的環(huán)保項(xiàng)目有10個，占此類總數(shù)的33%。調(diào)出原因絕大多數(shù)為不再采用PPP模式;少數(shù)則是因?yàn)椤绊?xiàng)目投資主體和規(guī)模發(fā)生變化，一年內(nèi)無進(jìn)展”，或“選址拆遷困難，停止推進(jìn)”。環(huán)保所屬領(lǐng)域中，水務(wù)類有8個，固廢及混合類各1個。值得關(guān)注的是，水務(wù)中多為水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目或海綿城市項(xiàng)目，固廢個別則是因?yàn)椤邦I(lǐng)避效應(yīng)”導(dǎo)致的選址問題。區(qū)域上，主要在中西部地區(qū)。其中，甘肅最多，有4個;其次是陜西、湖南各2個，新疆及山東各1個。

表1 退出示范并清理出庫的環(huán)保項(xiàng)目一覽表

數(shù)據(jù)來源：E20研究院根據(jù)54號文附表整理繪制

第二類，調(diào)出示范但保留在庫的環(huán)保項(xiàng)目有20個，占此類總數(shù)的37%。調(diào)出原因中“尚未落地”最多，有17個;其他3個分別為部分子項(xiàng)目推進(jìn)困難、項(xiàng)目內(nèi)容及邊界發(fā)生實(shí)質(zhì)變化、財政支出壓力大而暫緩實(shí)施。環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域中，水類依然最多，共有15個;固廢及管網(wǎng)(管廊)類分別為2個、3個。區(qū)域上，四川、江西、湖北、河北及青海數(shù)量居前。值得關(guān)注的是，此類中，縣級或工業(yè)園區(qū)類水務(wù)項(xiàng)目居多，可能與這些項(xiàng)目所處區(qū)域的供水需求、排水量不確定性較高有關(guān)。

表2 調(diào)出示范但保留在庫的環(huán)保項(xiàng)目一覽表

數(shù)據(jù)來源：E20研究院根據(jù)54號文附表整理繪制

第三類，保留示范但限期整改的環(huán)保項(xiàng)目有28個，占此類總數(shù)的31.5%。整改原因中，25個均為“運(yùn)作不規(guī)范”，且其中16個含有“未按規(guī)定開展財政承受能力論證”的原因;另外，有2個項(xiàng)目為“已完成采購，尚未簽署合同”，1個項(xiàng)目則是“主體不合規(guī)”。環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域來看，水、固、管分別為18個、6個、4個。區(qū)域上，河南最多，有10個環(huán)保示范項(xiàng)目被限期整改;其次是云南，有5個環(huán)保示范項(xiàng)目被掀起整改;四川、福建、河南等地均有2個環(huán)保示范項(xiàng)目要求進(jìn)行整改。被限期整改的多為流程上的不規(guī)范，特別是財承問題，值得各方高度關(guān)注。

表3 保留示范但限期整改的環(huán)保項(xiàng)目一覽表

數(shù)據(jù)來源：E20研究院根據(jù)54號文附表整理繪制

總體而言，環(huán)保在54號文分類處置中占三成，與環(huán)保PPP項(xiàng)目占財政部PPP項(xiàng)目庫的比例大體相當(dāng)。但從我們分析的細(xì)節(jié)看，被分類處置的環(huán)保項(xiàng)目集中在體量較大、邊界需要厘清的水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域，投資規(guī)模大、運(yùn)維屬性較弱、財政支付壓力大的水利工程及海綿城市、地下綜合管廊等領(lǐng)域，以及部分處于縣域或園區(qū)的供排水項(xiàng)目、垃圾焚燒項(xiàng)目。從92號文的項(xiàng)目庫規(guī)范管理到54號文的示范項(xiàng)目規(guī)范管理，實(shí)際上體現(xiàn)了“從重數(shù)量到重質(zhì)量”、“從重建設(shè)到重運(yùn)營”的轉(zhuǎn)變，是循序漸進(jìn)、逐漸優(yōu)化的過程，也是回歸PPP“初心”的制度化安排，將為更多真正有專業(yè)積累、有運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的社會資本提供更加公平的參與機(jī)會，由此帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公共服務(wù)改善的“雙贏”。