運(yùn)營是PPP的核心，是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo)的關(guān)鍵。PPP推廣三年以來，政策文件對(duì)PPP運(yùn)營并沒有予以清晰界定。近期財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))出臺(tái)，要求全國PPP項(xiàng)目于2018年3月31日前，完成檢查、整改和清理，“僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容”的項(xiàng)目不得入庫，已經(jīng)入庫的，應(yīng)予清退。

如何理解PPP運(yùn)營?筆者近期作為評(píng)審專家組組長全面檢查了某省隨機(jī)抽取的15個(gè)已落地PPP項(xiàng)目，其中政府付費(fèi)類項(xiàng)目9個(gè)，占60%。鑒于政府付費(fèi)項(xiàng)目是PPP的主要類型和檢查難點(diǎn)，這些政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目運(yùn)營哪些合規(guī)，哪些需要清理或者不得入庫呢?從這些項(xiàng)目的運(yùn)營出發(fā)，筆者分析如下：

一、PPP運(yùn)營的定義及三種分類

PPP運(yùn)營指PPP項(xiàng)目在建設(shè)或接收完畢后合作期結(jié)束前運(yùn)行和營業(yè)活動(dòng)的統(tǒng)稱。統(tǒng)計(jì)財(cái)政部發(fā)布的主要PPP政策文件，“建設(shè)”和“運(yùn)營”并列出現(xiàn)33次;“建設(shè)”、“運(yùn)營”和“維護(hù)”并列出現(xiàn)8次;“建設(shè)”、“運(yùn)營”和“管理”并列出現(xiàn)13次;“建設(shè)”、“運(yùn)營”、“維護(hù)”和“管理”并列出現(xiàn)兩次。按照《現(xiàn)代漢語大辭典》等解釋：運(yùn)營指運(yùn)行和營業(yè)，提供服務(wù)的活動(dòng)。營業(yè)指以營利為目的的經(jīng)營活動(dòng)。維護(hù)指維持和保護(hù)，使免于遭受破壞和損害。從詞意上分析：廣義運(yùn)營是指與建設(shè)并列的PPP項(xiàng)目在建設(shè)或接受完畢后合作期結(jié)束前的運(yùn)行和營業(yè)活動(dòng)，包含經(jīng)營、維護(hù)等。狹義運(yùn)營指經(jīng)營，是指為使用者提供公共服務(wù)所進(jìn)行的營業(yè)活動(dòng)，與維護(hù)等并列。顯然，財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)中的“僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的”中的運(yùn)營指廣義的運(yùn)營。

從現(xiàn)金流角度看，運(yùn)營可以分成經(jīng)營性運(yùn)營、補(bǔ)償性運(yùn)營、非經(jīng)營性運(yùn)營。參照發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)文第三(二)項(xiàng)規(guī)定，經(jīng)營性運(yùn)營指通過使用者付費(fèi)獲得現(xiàn)金流的運(yùn)營;補(bǔ)償性運(yùn)營是指需要通過政府補(bǔ)貼部分資源的運(yùn)營;非經(jīng)營性運(yùn)營指只能依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的運(yùn)營。

從運(yùn)營的性質(zhì)看，運(yùn)營分為硬服務(wù)和軟服務(wù)。硬服務(wù)是指提供基礎(chǔ)設(shè)施，軟服務(wù)可以分為核心服務(wù)和輔助服務(wù)。所謂核心服務(wù)，是指政府負(fù)有提供責(zé)任的基本公共服務(wù)。按照財(cái)金〔2014〕156號(hào)規(guī)定，公共交通項(xiàng)目的核心服務(wù)是“運(yùn)營有關(guān)的高速公路、橋梁、城市軌道交通等公共交通設(shè)施”;公用設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營的核心服務(wù)是“供水、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理等”;社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目的核心服務(wù)是“提供醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)”。值得注意的是，PPP項(xiàng)目采用BOT、BOO等運(yùn)作方式時(shí)，因?yàn)樯鐣?huì)資本方負(fù)責(zé)了建設(shè)，一般忽略設(shè)施提供;但是當(dāng)采用TOT、ROT甚至委托運(yùn)營、租賃等運(yùn)作方式時(shí)，設(shè)施提供就變成了一種運(yùn)營內(nèi)容。廣義理解，運(yùn)營包括設(shè)施;狹義理解，運(yùn)營不包括設(shè)施。我國大多數(shù)PPP項(xiàng)目，運(yùn)營都按照狹義理解。

從運(yùn)營的內(nèi)容看，運(yùn)營可以分成設(shè)施、維護(hù)、管理和經(jīng)營。《PPP項(xiàng)目合同指南 (試行》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))規(guī)定：“在社會(huì)公共服務(wù) PPP 項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司有可能負(fù)責(zé)社會(huì)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)，或者為社會(huì)服務(wù)設(shè)施提供部分或全部的運(yùn)營和管理服務(wù)，或者直接負(fù)責(zé)提供社會(huì)公共服務(wù)。此外，在一些 PPP 項(xiàng)目中，合作范圍還可能包括項(xiàng)目周邊土地開發(fā)和設(shè)施經(jīng)營，例如餐廳、商店等”。根據(jù)此規(guī)定和《PPP革命》(中國人民大學(xué)出版社2016年4月第1版，第114-115頁)的相關(guān)論述，并結(jié)合PPP運(yùn)營的定義，筆者將運(yùn)營分為設(shè)施、維護(hù)、管理及經(jīng)營四類，見下表：

從上表可以看出，該省政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目運(yùn)營內(nèi)容中：

(1)維護(hù)，占100%，其內(nèi)容包括基礎(chǔ)設(shè)施和公建配套設(shè)施的維修、養(yǎng)護(hù)，其中部分維修包括中修和大修;值得注意是，P安置區(qū)項(xiàng)目維護(hù)范圍指占整個(gè)設(shè)施總投資的1%。維護(hù)的目的是使得設(shè)施具備可用性，是為項(xiàng)目的管理及經(jīng)營而進(jìn)行的輔助性服務(wù)。

(2)管理，占78%,如提供不向使用者收費(fèi)的污水處理、車輛通行管理、保潔等管理;管理可以是輔助服務(wù)，也可以是核心服務(wù)。比如公路的通行服務(wù)、河流的水質(zhì)治理、污水處理等均是核心服務(wù)。

(3)經(jīng)營，占33%,其內(nèi)容包括為用戶提供餐飲、停車、小賣部、增值等服務(wù)，在政府付費(fèi)類項(xiàng)目中，經(jīng)營作為或有服務(wù)，未計(jì)算使用者付費(fèi)收入，如存在該收入時(shí)，可以抵充政府付費(fèi);經(jīng)營可以是輔助服務(wù)，也可以是核心服務(wù)。

(4)設(shè)施，占100%，主要是社會(huì)資本方提供應(yīng)由其負(fù)責(zé)建設(shè)或其購買的基礎(chǔ)設(shè)施，個(gè)別是由政府方提供的存量資產(chǎn)。設(shè)施是硬服務(wù)。

可見，設(shè)施、維護(hù)與管理、經(jīng)營一樣，是PPP運(yùn)營的主要內(nèi)容之一,但設(shè)施、維護(hù)不是PPP核心服務(wù)。PPP項(xiàng)目僅有設(shè)施和維護(hù)，是否可以視為具備運(yùn)營內(nèi)容呢，還有待于進(jìn)一步分析。

二、從物有所值角度看PPP運(yùn)營

物有所值，也就是提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，是采用PPP模式的根本原因。PPP模式主要通過如下四個(gè)方面來達(dá)到物有所值的目標(biāo)：

(1)強(qiáng)調(diào)運(yùn)營服務(wù)，而非基礎(chǔ)設(shè)施提供;

(2)強(qiáng)調(diào)長期成本，將長期運(yùn)營成本和新建改建成本整合;

(3)強(qiáng)調(diào)激勵(lì)創(chuàng)新，提供更多機(jī)會(huì)和激勵(lì)措施，使社會(huì)資本提供創(chuàng)新解決方案，而非將其禁錮在傳統(tǒng)模式之下;

(4)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，將其中主要運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，促使其以較低成本運(yùn)營。

事實(shí)上，PPP模式比傳統(tǒng)模式融資成本高，只有在同等運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量下較大幅度降低運(yùn)營成本，才可能做到物有所值。一般而言，社會(huì)資本方及項(xiàng)目公司比政府信用低，融資成本高一些;進(jìn)一步，PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本要賺取合理利潤，傳統(tǒng)項(xiàng)目則不存在這一問題。建設(shè)成本節(jié)約完全無需通過PPP模式，可以通過傳統(tǒng)模式中的EPC模式可以解決。目前大多數(shù)PPP項(xiàng)目，以定額下浮作為計(jì)價(jià)方式，不增加建設(shè)成本就不錯(cuò)了。

PPP項(xiàng)目應(yīng)該具備哪些運(yùn)營，才能達(dá)到物有所值的目標(biāo)?鑒于國內(nèi)PPP項(xiàng)目都沒有進(jìn)入移交階段，是否物有所值無法準(zhǔn)確評(píng)估，故選取過國外類似項(xiàng)目進(jìn)行分析如下：

在英國Bridgend 和Fazakerley 監(jiān)獄PPP項(xiàng)目(《PPP革命》第127頁)中，社會(huì)資本方提供了全方位的服務(wù)，既包括住宿、安全系統(tǒng)、物業(yè)管理、交通、信息系統(tǒng)管理等硬服務(wù)和輔助服務(wù)，又提供了教育、舍監(jiān)、工業(yè)和看守等核心服務(wù)，使得社會(huì)資本方可以把設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營結(jié)合起來，通過看護(hù)人工效率等提高，節(jié)約了10%的運(yùn)營成本。

與之相反，在西米德爾賽克斯大學(xué)醫(yī)院PPP項(xiàng)目(《PPP革命》第182頁)中，雖然同為政府付費(fèi)類項(xiàng)目(PFI)，但社會(huì)資本方只提供了餐飲、搬運(yùn)、安全、保潔、養(yǎng)護(hù)等輔助性服務(wù)，衛(wèi)生保健服務(wù)由政府部門提供，該案例沒有產(chǎn)生運(yùn)營成本節(jié)約的效果，只獲得了按時(shí)按預(yù)算完工等寬泛的收益。

從財(cái)政部PPP中心編寫的《國外PPP案例選編》(中國商務(wù)出版社，2014年11月第1版)中，僅提供輔助服務(wù)的政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目中，幾乎沒有找到運(yùn)營成本因此節(jié)約的例子。而按時(shí)按預(yù)算完工等實(shí)際是DB(與即EPC)的效果，與我國所稱的PPP模式無關(guān)，理由同第四部分。

從理論上講，僅僅提供輔助服務(wù)，也就意味著社會(huì)資本方?jīng)]有承擔(dān)主要運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，沒法激勵(lì)其采用創(chuàng)新方案、長期運(yùn)營，從而大幅度降低運(yùn)營成本。

因此，可以得出：社會(huì)資本方僅負(fù)責(zé)提供設(shè)施和維護(hù)等輔助服務(wù)，而不提供核心服務(wù)的PPP項(xiàng)目，通常難以物有所值。更進(jìn)一步的說，社會(huì)資本方僅僅負(fù)責(zé)提供設(shè)施和維護(hù)，而維護(hù)成本又很低的PPP項(xiàng)目，無法做到物有所值。

三、從排除BT角度看PPP運(yùn)營

防止PPP異化為拉長版BT是我國長期的政策取向。審計(jì)署在《關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中認(rèn)定：“一些地方…BT(建設(shè)-移交)…等方式變相融資現(xiàn)象突出。這些地方兩年間新舉借的債務(wù)中，采用上述方式融資2180.87億元(占16%)，其中違規(guī)集資30.59億元，融資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達(dá)20%，且不易監(jiān)管，蘊(yùn)含新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。”《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào))規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”。

拉長版BT主要特征是：(1)投資人不負(fù)責(zé)實(shí)質(zhì)運(yùn)營;(2)竣工后即由政府無條件分期支付建設(shè)本息;(3)運(yùn)營績效付費(fèi)即使有也很少，竣工驗(yàn)收合格即提前鎖定政府絕大部分支付責(zé)任。財(cái)政部財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文解讀指出：“防止政府對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)支出承擔(dān)無條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長版BT”。2017年8月1日，財(cái)政部史耀斌副部長在《進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)》上指出：“一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過工程可用性付費(fèi)+少量運(yùn)營績效付費(fèi)方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)”。

從上述某省檢查結(jié)果看，9個(gè)政府付費(fèi)類項(xiàng)目運(yùn)營費(fèi)用情況如下：

表3：某省政府付費(fèi)類PPP運(yùn)營服務(wù)費(fèi)占比表

上表表明：9個(gè)政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目中，平均運(yùn)營年數(shù)為13.3年，PPP運(yùn)營服務(wù)費(fèi)(不含設(shè)施即可行性付費(fèi))占政府付費(fèi)比例平均值為10.98%。PPP運(yùn)營服務(wù)費(fèi)占比低于5%的項(xiàng)目有3個(gè)，最低僅僅0.8%，該類比例為33.4%;PPP運(yùn)營服務(wù)費(fèi)占比超過5%低于10%的項(xiàng)目有2個(gè)，該類占比為22.2%;PPP運(yùn)營服務(wù)費(fèi)占比超過10%的項(xiàng)目有4個(gè)，最高為29.0%，該類占比為44.4%。

值得注意的是，PPP運(yùn)營服務(wù)費(fèi)占比低于5%的項(xiàng)目，全部是房建類PPP項(xiàng)目，其運(yùn)營內(nèi)容僅僅是維護(hù)，沒有管理或經(jīng)營，不涉及核心服務(wù)。PPP運(yùn)營服務(wù)費(fèi)占比超過10%的項(xiàng)目，其運(yùn)營內(nèi)容除了維護(hù)外，還有管理或經(jīng)營，大部分涉及核心服務(wù)。

更進(jìn)一步說，運(yùn)營服務(wù)費(fèi)占比較低的政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，符合拉長版BT的特征，其運(yùn)營內(nèi)容無關(guān)輕重，其少量運(yùn)營服務(wù)費(fèi)可有可無，具有提前鎖定政府大部分支出責(zé)任的嫌疑。在運(yùn)營服務(wù)費(fèi)占比較低的情形下，即便有績效考核并且與30%建設(shè)成本掛鉤，也無疑是螳臂當(dāng)車，無法改變拉長版BT的特征。為了確保獲得30%建設(shè)成本，社會(huì)資本方多出建設(shè)成本小小比例的運(yùn)營服務(wù)費(fèi),就可以保證運(yùn)營績效得滿分。這也說明，不是所有的公益項(xiàng)目都適合采用PPP模式。運(yùn)營服務(wù)費(fèi)占過低的公益項(xiàng)目，比如P安置區(qū)，就不適合采用PPP模式;只有運(yùn)營服務(wù)費(fèi)較高的公益項(xiàng)目，比如Q智慧、L水環(huán)境，才適合采用PPP模式。

可見，運(yùn)營服務(wù)費(fèi)占比較低的政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，是拉長版BT，應(yīng)視為無運(yùn)營內(nèi)容。占比高低，可以根據(jù)上述5%、10%等認(rèn)定。

四、從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)角度看PPP運(yùn)營

財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》規(guī)定：原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。財(cái)金〔2016〕92號(hào)文規(guī)定：“合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目基準(zhǔn)成本和項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，參照工程竣工決算合理測(cè)算確定項(xiàng)目的補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)基準(zhǔn)。項(xiàng)目收入基準(zhǔn)以外的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。”社會(huì)資本方承擔(dān)主要運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目的基本要求。蘇財(cái)金〔2017〕92號(hào)文規(guī)定，“對(duì)無運(yùn)營內(nèi)容…社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等不得納入省PPP項(xiàng)目庫即項(xiàng)目”。

從上述某省檢查結(jié)果看，9個(gè)政府付費(fèi)類項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況如下：

表4：某省政府付費(fèi)類PPP運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)表

上表表明：9個(gè)政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目中，5個(gè)項(xiàng)目維護(hù)費(fèi)是按實(shí)計(jì)算的。對(duì)于按實(shí)計(jì)算維護(hù)費(fèi)的項(xiàng)目，建設(shè)質(zhì)量越差，維護(hù)費(fèi)就越高。即使按實(shí)計(jì)算同時(shí)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，也可以討價(jià)還價(jià)了，績效評(píng)價(jià)嚴(yán)一點(diǎn)，按實(shí)計(jì)算實(shí)付也就松一點(diǎn)了。項(xiàng)目公司拿到的維護(hù)費(fèi)通常難以低于成本價(jià)。這種維護(hù)費(fèi)按實(shí)計(jì)算的規(guī)定完全是負(fù)激勵(lì)，其目的就是要PPP項(xiàng)目物不所值，將本應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了政府方，違背了基本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則。

上表還表明：9個(gè)政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目中，4個(gè)項(xiàng)目主要是按照總價(jià)合同計(jì)算的。X水系項(xiàng)目按實(shí)計(jì)算且不超中標(biāo)價(jià)，L水環(huán)境項(xiàng)目按中標(biāo)比例包干，可視為總價(jià)合同。值得注意的是，Q智慧項(xiàng)目價(jià)格按照方案是固定的，但并未通過競爭性程序確定。就L水環(huán)境項(xiàng)目而言，維護(hù)服務(wù)費(fèi)是總價(jià)合同，占運(yùn)營服務(wù)費(fèi)的38.9%;經(jīng)營服務(wù)費(fèi)是按實(shí)計(jì)算，占11.0%，從政府付費(fèi)類中抵扣;管理服務(wù)費(fèi)(污水處理費(fèi))是按單價(jià)合同計(jì)算且保底的，占運(yùn)營服務(wù)費(fèi)的51.4%，不從政府付費(fèi)中抵扣。社會(huì)資本方承擔(dān)主要運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的運(yùn)營服務(wù)費(fèi)占全部運(yùn)營服務(wù)費(fèi)的89.0%(維護(hù)服務(wù)費(fèi)+污水處理費(fèi))。

可見，政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目中，其主要運(yùn)營服務(wù)費(fèi)按實(shí)計(jì)算的，屬于社會(huì)資本方?jīng)]有承擔(dān)主要運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)按照無運(yùn)營內(nèi)容處理。反之，運(yùn)營服務(wù)費(fèi)按照總價(jià)合同計(jì)算且經(jīng)過競爭性方式確定的，則視為社會(huì)資本方承擔(dān)了主要運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)論：PPP運(yùn)營認(rèn)定三準(zhǔn)則

綜上所述，政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目運(yùn)營應(yīng)該同時(shí)具備以下三個(gè)條件，不具有以下條件之一的應(yīng)視為無運(yùn)營內(nèi)容：

表5：政府付費(fèi)類PPP運(yùn)營認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)表

依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，筆者對(duì)某省PPP項(xiàng)目檢查結(jié)果總結(jié)如下：

表6：某省政府付費(fèi)類PPP運(yùn)營認(rèn)定表

按照一般標(biāo)準(zhǔn)，該省67%的政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目不合規(guī)；按照嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，89%的項(xiàng)目不合規(guī)。即使按照寬松標(biāo)準(zhǔn)，也有44%的項(xiàng)目不合規(guī)。上述寬松標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論與該省PPP檢查專家組的結(jié)論是一致的（復(fù)查財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)文件后，筆者又發(fā)現(xiàn)2個(gè)漏網(wǎng)之魚）。

您的PPP運(yùn)營合規(guī)嗎，有可能被清理嗎？是否將無法入庫？無論您是政府方、社會(huì)資本方，還是金融機(jī)構(gòu)、PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，讓我們行動(dòng)起來，一起應(yīng)對(duì)PPP大清理和大整頓，盡量少走彎路，減少損失。（正文完）

作者：汪金敏，瀛和律師機(jī)構(gòu)PPP中心主任