根據(jù)PPP有關(guān)專家最近的討論，PPP新政策之下，運(yùn)營性、經(jīng)營性強(qiáng)的領(lǐng)域如固廢處理、污水處理，受到的影響有限；而在黑臭水體等水環(huán)境治理領(lǐng)域，項(xiàng)目內(nèi)容可能會(huì)瘦身，績效考核的深度可能會(huì)得到強(qiáng)化。PPP依效付費(fèi)、可用性付費(fèi)（或基數(shù)稍小的建設(shè)成本）應(yīng)當(dāng)和績效捆綁逐漸成為共識(shí)。E20針對(duì)部分PPP示范項(xiàng)目（水務(wù)類）進(jìn)行分析，內(nèi)容如下。

《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）出臺(tái)，其中嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫的“未建立按效付費(fèi)機(jī)制”情形備受關(guān)注。

在此之前，在2017第三屆中國PPP融資論壇上，財(cái)政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌曾指出，PPP將細(xì)化績效考核標(biāo)準(zhǔn)，完善按效付費(fèi)機(jī)制，優(yōu)化全生命周期一體化管理。對(duì)無運(yùn)營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目不得安排財(cái)政資金。

但關(guān)于PPP項(xiàng)目的績效到底包括哪些內(nèi)容，績效標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)置，依效付費(fèi)機(jī)制如何設(shè)計(jì)、績效考核如何實(shí)施等問題，各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域還在探索和完善中。在財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)出臺(tái)之前，部分環(huán)保領(lǐng)域PPP可用性付費(fèi)與運(yùn)維績效的掛鉤程度并不夠，甚至有些項(xiàng)目的運(yùn)維本身缺乏約束性、從而加劇“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的現(xiàn)象。（鏈接：規(guī)范化困境：4環(huán)保實(shí)例看PPP可用性與運(yùn)維績效付費(fèi)占比鴻溝）

根據(jù)PPP有關(guān)專家最近的討論，PPP新政策之下，運(yùn)營性、經(jīng)營性強(qiáng)的領(lǐng)域如固廢處理、污水處理，受到的影響有限；而在黑臭水體等水環(huán)境治理領(lǐng)域，項(xiàng)目內(nèi)容可能會(huì)瘦身，績效考核的深度可能會(huì)得到強(qiáng)化。（鏈接：環(huán)保PPP何處去  內(nèi)部沙龍專家企業(yè)家研討精華十二條）PPP依效付費(fèi)、可用性付費(fèi)（或基數(shù)稍小的建設(shè)成本）應(yīng)當(dāng)和績效捆綁逐漸成為共識(shí)。

一、水環(huán)境綜合治理PPP績效考核類型

E20針對(duì)部分PPP示范項(xiàng)目（水務(wù)類）進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，水環(huán)境綜合治理PPP績效考核可以概括為三種類型。

1、斷面考核

斷面考核是指以環(huán)境最終績效為導(dǎo)向的系統(tǒng)性考核，是對(duì)績效不同維度（如水質(zhì)、水量、防洪等）的綜合性評(píng)估，而非各子項(xiàng)單一工程績效的簡單評(píng)價(jià)。典型案例是華南某流域治理PPP。該項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括河道整治工程、河道截污工程、河道生態(tài)工程、沿岸景觀工程、污水廠建設(shè)工程、海綿城市示范工程和信息監(jiān)控工程等7項(xiàng)。該項(xiàng)目采用“全線多斷面考核、按效付費(fèi)”，形成城市內(nèi)河綜合治理績效考核上的水質(zhì)、水量、防洪三大考核指標(biāo)體系。其中，干流及支流共設(shè)4個(gè)監(jiān)控?cái)嗝妗?個(gè)監(jiān)控點(diǎn)，用于考核河道治理效果；對(duì)污水廠處理效果、配套設(shè)施設(shè)備運(yùn)營維護(hù)狀況、植物撫育養(yǎng)護(hù)和日常保潔管理等設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重，形成了103項(xiàng)子指標(biāo)。

表1  華南某流域治理PPP績效考核指標(biāo)體系

2、分項(xiàng)考核

分項(xiàng)考核，這里是指對(duì)水環(huán)境治理項(xiàng)目各子工程（項(xiàng)目）進(jìn)行逐項(xiàng)考核，根據(jù)各子項(xiàng)的類型，適用于不同的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，并分別對(duì)應(yīng)其付費(fèi)機(jī)制。典型案例是西南某水環(huán)境綜合整治二期PPP項(xiàng)目。在該項(xiàng)目中，污水處理部分：對(duì)主要污染物削減量、出水水質(zhì)等進(jìn)行績效考核，其中出水水質(zhì)為一級(jí)A。污泥處理部分：泥餅含水率應(yīng)小于60%，處理后的污泥國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。河道治理及管網(wǎng)工程部分：對(duì)水體維護(hù)、水面保潔、河岸綠化保潔、沿岸截污溝及河道設(shè)施維護(hù)質(zhì)量進(jìn)行考評(píng)，政府有關(guān)部門采取定期（每月25日）和隨機(jī)檢查（以季度為考核周期，每季度安排3次），制作績效考核評(píng)分表，以滿分100分為基數(shù)，并將績效考核總分（當(dāng)期所有考核得分的算術(shù)平均值）作為當(dāng)期河道運(yùn)營服務(wù)費(fèi)支付比例的確認(rèn)依據(jù)。

3、綜合考評(píng)

綜合考核，這里是指對(duì)水環(huán)境治理項(xiàng)目各子工程（項(xiàng)目）進(jìn)行逐項(xiàng)打分（扣分），最終匯總得出一個(gè)綜合考核得分，并以該得分作為項(xiàng)目的整體付費(fèi)依據(jù)。典型案例是華東某水環(huán)境綜合整治工程河道治理PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括6條河流綜合治理和大學(xué)城污水處理廠尾水人工濕地深度凈化及資源綜合利用工程。項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)工作包括污水管道日常養(yǎng)護(hù)、污水泵送、截污涵閘、水面保潔、水體綠化養(yǎng)護(hù)（水生植物）、水體綠化養(yǎng)護(hù)（浮島綠化）、河道清淤、綠化養(yǎng)護(hù)（僅限于青龍河、陷泥河上蓋公園）、潛流濕地（僅限于大學(xué)城濕地）、表流濕地（僅限于大學(xué)城濕地）等。該項(xiàng)目采取例行考核、隨機(jī)抽查和公眾調(diào)查相結(jié)合方式進(jìn)行：例行考核每月1次，考核水質(zhì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)、水體感官指標(biāo)、污水主管道充滿度、積泥量和河道垃圾量；隨機(jī)抽查由河道管理部門和排水管理部門結(jié)合日常管理工作負(fù)責(zé)，主要檢查垃圾、水草、漂浮物、截污涵閘、井蓋及污水溢流口管理等，實(shí)行倒扣分制度；公眾問卷調(diào)查由業(yè)主或河道管理部門負(fù)責(zé)，每年進(jìn)行一次，邀請(qǐng)環(huán)保志愿者和本地媒體共同參加，每條河流發(fā)放20份問卷調(diào)查表，實(shí)行倒扣分制度。

表2  華東某水環(huán)境綜合整治工程河道治理PPP項(xiàng)目績效考核體系

表3  河道、管道及綠化維護(hù)年度考核公眾調(diào)查問卷表

二、不同績效考核類型分析

以上三種績效考核類型各有利弊。

從整個(gè)系統(tǒng)的環(huán)保績效達(dá)成角度，斷面考核的約束性最強(qiáng)，理論上會(huì)倒逼社會(huì)資本統(tǒng)籌本項(xiàng)目各項(xiàng)建設(shè)運(yùn)營內(nèi)容，確保運(yùn)營維護(hù)質(zhì)量達(dá)到PPP約定的績效標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這類項(xiàng)目所覆蓋的內(nèi)容應(yīng)該是系統(tǒng)的，或者說影響斷面考核的前后端環(huán)節(jié)均應(yīng)捆綁打包在一個(gè)項(xiàng)目中，否則很難形成規(guī)模集成的效果。在各地治理黑臭水體重任在身的情況下，斷面考核是較為合理的類型。

分項(xiàng)考核中，有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)且運(yùn)維質(zhì)量易于評(píng)估的部分（如污水處理、污泥處理等）考核較為清晰；但采取打分制的部分（如水體維護(hù)、水面保潔、河岸綠化保潔、沿岸截污溝及河道設(shè)施維護(hù)等）具有較強(qiáng)的主觀性，如果運(yùn)維考核標(biāo)準(zhǔn)不具體、不易實(shí)施，將導(dǎo)致社會(huì)資本方和政府方難以達(dá)成共識(shí)。特別是我們注意到，個(gè)別地方此類項(xiàng)目把諸如道路、景觀等相關(guān)性較弱的內(nèi)容也捆綁打包，項(xiàng)目規(guī)模較大、建設(shè)內(nèi)容龐雜，可能導(dǎo)致社會(huì)資本不得不組成松散的聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，且整體績效考核難度加大、付費(fèi)機(jī)制復(fù)雜化。同時(shí)，各分項(xiàng)績效考核指標(biāo)合格，并不能保證水環(huán)境綜合治理的整體績效一定能夠符合政府及公眾要求。在部分帶有黑臭水體的水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目中，就出現(xiàn)即便包括污水處理廠出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)、河道清淤工程運(yùn)維績效打分合格，河道整體黑臭狀況并未徹底改觀的情形。個(gè)別冠有“海綿城市”字樣的PPP項(xiàng)目，各分項(xiàng)工程運(yùn)維績效打分標(biāo)準(zhǔn)均有，但獨(dú)缺海綿城市本應(yīng)具有的年徑流總量控制率等量化指標(biāo)。

在沒有強(qiáng)制性績效約束內(nèi)容（如斷面考核、污水處理、污泥處理等）的情況下，綜合考評(píng)看似綜合、系統(tǒng)，實(shí)則操作起來主觀性強(qiáng)，難以實(shí)施。從另一個(gè)角度來看，綜合考評(píng)下的績效標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)、模糊，因此在選擇社會(huì)資本方的條件設(shè)置上很難體現(xiàn)專業(yè)運(yùn)營的要求，最終參與的社會(huì)資本類型眾多，有較強(qiáng)資金實(shí)力、施工能力但未必有很強(qiáng)運(yùn)營能力的建筑型企業(yè)中標(biāo)概率可能會(huì)更高。從多個(gè)類似項(xiàng)目的實(shí)施方案、招標(biāo)文件可以看出，此類綜合考評(píng)不少是建立在類似操作說明書的“績效評(píng)分表”基礎(chǔ)上。操作說明書式的考核，并不利于社會(huì)資本提升效率，能否達(dá)到最終績效也存疑。不僅水環(huán)境治理領(lǐng)域，E20此前接觸部分市政環(huán)衛(wèi)PPP績效考核就有“人員不得少于××名”、“道路灑水不得低于××次/日”、“每日清運(yùn)次數(shù)不得少于××次”類似的規(guī)定，否則影響考評(píng)得分及最終付費(fèi)，并沒有考慮機(jī)械化程度提高、雨天無需灑水等實(shí)際情況。

三、績效設(shè)置應(yīng)兼顧合規(guī)與落地

每個(gè)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容不同，其績效考核標(biāo)準(zhǔn)、方式均應(yīng)做到量身定制、合理可行。績效考核不能僅僅是籠統(tǒng)的管理辦法，還應(yīng)制定績效考核實(shí)施細(xì)則，對(duì)每個(gè)考核項(xiàng)設(shè)置詳細(xì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和考核得分標(biāo)準(zhǔn)，有規(guī)范有標(biāo)準(zhǔn)的要明確、能量化的盡可能量化。

相關(guān)付費(fèi)與績效考核結(jié)果具體掛鉤多少比例，一方面需要符合PPP有關(guān)規(guī)范的要求，另一方面也需要考慮對(duì)社會(huì)資本的吸引力、對(duì)項(xiàng)目可融資性的影響。

從后往前，則是應(yīng)該在項(xiàng)目本身前期準(zhǔn)備工作方面，合理確定項(xiàng)目所包括的建設(shè)內(nèi)容，在各子項(xiàng)目相互關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上進(jìn)行打包設(shè)計(jì)，確保項(xiàng)目規(guī)模適當(dāng)、邊界清晰、績效明確，為項(xiàng)目順利實(shí)施落地、易于績效評(píng)估、達(dá)成最終效果奠定基礎(chǔ)。