前言

在十九大報告中，有關“生態文明體制改革”、“綠水青山就是金山銀山”、“美麗中國建設”一直都是非常關注和重視的政策方向。這次十九大報告明確提出，“改革生態環境監管體制，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責” 。本文從十九大提出設立機構這一點出發，重點闡述矛盾的轉化內涵、自然資源資產監管機構、自然資源價值、自然資源數據基礎及考核方式的推進等相關內容的推進進程。

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1.主要矛盾的轉化內涵

對于中國社會主要矛盾的判斷，在剛剛結束的十九大報告中，提出“已轉化為人民日益增長的美好生活需要（生態環境等）和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這一觀念的轉變非常重要，將對后續的工作重心及采取的政策措施產生深刻的影響。具體的轉變歷程如圖1所示。

圖1 主要矛盾的轉化

 我國社會主要矛盾是自1981年以來首次發生變化。由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”變為“人民日益增長的美好生活需要（包括生態環境等）和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。從這一轉化可以看出兩個內涵：一是從硬需求向軟需求的轉變，隨著我國經濟的發展，人民對于物質的硬需求會相對下降，而對服務、文化和生態環境等軟需求會相對上升，這會促使政府職能從生產型向服務型轉化；二是從增長到發展的轉變。增長主要是指國民收入的提高，而發展包括的概念則要寬泛許多，包括收入、環境、健康等等。隨著收入的增長，增長可持續性的問題越來越重要。

對生態環境需求的主要矛盾需要生態產品的優質供給，我國生態產品概念的提出歷程如圖2所示。

圖2 基本環境質量公共產品與生態產品的提出

 E20環境平臺首席合伙人、E20研究院院長、北京大學環境學院兼職教授傅濤也曾在“2017（第十五屆）水業戰略論壇”指出“3.0時代的環保產業是真正面向未來的政企關系，企業與政府共贏的關系，環保產業是為政府創造就業、創造利潤的產業，3.0時代的環保產業才是我國環保的未來”。3.0時代的環保產業將會提供更多優質的生態產品。

 2.相關機構設立的推進

國有自然資源資產管理和自然生態監管機構是決策層討論多年的問題。國務院發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》（2015年）中提出“到2020年，生態文明重大制度要基本確立。基本形成責任追究的生態文明制度體系……，自然資源資產產權和用途管制、生態保護紅線等關鍵制度建設取得決定性成果”。《生態文明體制改革總體方案》中提出自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度等多項制度建設的具體目標和主要任務。

十九大提出設置機構后，復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青進行了解讀“這個機構將在很大程度上整合目前散落在各部門手中的環境保護權力”。國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長也進行了解讀“這一體制改革的部署契合了山水林田湖草‘生命共同體’系統保護的需要，體現了生態系統的綜合性和監管的綜合性，可以克服以往多頭監管和‘碎片化’監管的問題”。據相關報道獲悉明年兩會或將解開面紗。

3. 自然資源的價值、數據基礎及考核方式的推進

關于自然資源的價值的推進。自然資源主要包括國有土地資源、水資源、礦產資源、國有森林資源、國有草原資源、海域海島資源等。自然資源資產有償使用制度是生態文明制度體系的一項核心制度。按照生態文明體制改革總體部署，為健全完善全民所有自然資源資產有償使用制度，2017年01月16日國務院發布《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》。另外，編制自然資源資產負債表也是自然資源價值的體現。

關于數據基礎的推進。2015年7月26日，國務院辦公廳印發《生態環境監測網絡建設方案》（國辦發〔2015〕56號），圍繞著全面設點、全國聯網、自動預警、依法追責；國家環境監測事權上收、下放污染源監測事權；統一規劃、布局全國生態環境監測網絡；構建生態環境監測大數據平臺和生態保護紅線監管平臺開展工作。目標是到2020年，要建立陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡，實現環境質量全覆蓋、重點污染源全覆蓋、生態環境狀況監測全覆蓋。

2013年十八屆三中全會提出的探索編制自然資源資產負債表的改革任務以來，有關地方和部門積極開展相關工作。國家統計局會同有關部門制定了自然資源資產負債表編制試點方案，在浙江、湖州等地區開展的試點工作。一些地方，通過生態文明先行示范區等工作平臺開展了試點探索。一些地方和部門還與科研機構合作，比如2014年7月起，三亞市政府與德稻環境金融研究院合作，在全國率先探索了城市自然資源資產負債表的編制。

關于考核方式的推進（之一）。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制。”一方面試點審計的主要對象是地方各級黨委、政府主要領導干部。審計涉及的重點領域包括土地資源、水資源、森林資源，以及礦山生態環境治理、大氣污染防治等領域。另一方面，重點針對被審計領導干部任職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況開展審計。包括：自然資源資產管理和環境保護約束性指標、生態紅線考核指標、目標責任制完成情況；自然資源資產管理和生態環境保護法律法規、政策措施執行情況；自然資源資產開發利用保護情況；自然資源資產開發利用和生態環境保護資金的征收、管理和分配使用情況，相關重大項目建設運營情況；環境保護預警機制建立和執行情況，以及任職期間重大生態環境污染事件處理情況。

關于考核方式的推進（之二）。2016年12月，中辦、國辦印發《生態文明建設目標評價考核辦法》，將資源利用、環境治理、環境質量、生態保護、增長質量、綠色生活、公眾滿意程度等7個一級指標作為生態文明建設年度評價考核依據，經濟發展、生態環境、生態生活三個方面分配權數的比例大致是4：5：1。年度評價按照《綠色發展指標體系》實施，主要評估各地區生態文明建設進展的總體情況，引導各地區落實生態文明建設相關工作，每年開展一次。五年考核按照《生態文明建設考核目標體系》實施，主要考核國民經濟和社會發展規劃綱要確定的資源環境約束性指標，以及黨中央、國務院部署的生態文明建設重大目標任務完成情況，強化省級黨委和政府生態文明建設的主體責任，每個五年規劃期結束后開展一次。

關于考核方式的推進（之三）。2015年12月3日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（中辦發〔2015〕57號），三個原因：實現損害擔責的需要，由造成生態環境損害的責任者承擔賠償責任，修復受損生態環境，有助于破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局；彌補制度缺失，解決礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害索賠問題；履行法定職責，是政府履行環境保護職責的需要。三類對象：發生較大及以上突發環境事件的；在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的；發生其他嚴重影響生態環境事件的。三步走：2015年至2017年，選擇部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點。從2018年開始，在全國試行生態環境損害賠償制度。到2020年，力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。試點省份的確定另行按程序報批。

 用2015年9月28日習總書記在第七十屆聯合國大會一般性辯論時的講話中的一句話作為結尾：“人類可以利用自然、改造自然，但歸根結底是自然的一部分，必須呵護自然，不能凌駕于自然之上”。隨著需求與供給的階段性轉變，讓我們一起期待相關改革的調整。