【導讀】

在建設“美麗中國”的進程中，環保行業大力、有序的發展不可或缺。目前，就我國的環保形勢而言，環保的產值增速可能是最快的。據了解，目前很多企業已經在新能源、固廢處理、環保水務等領域進行PPP模式積極探索。本文將在已有文獻的基礎上，具體分析我國環保項目的發展現狀以及環保項目的三類PPP發展模式。

一、當前我國環保項目發展現狀

十三五規劃中，明確提出環保綠色美麗中國將被納入“十三五”6個重要目標任務、5大發展理念和2016年8大重點工作之中，100個重大工程及項目中環保占到16個?！笆濉逼陂g，環保領域投資將大幅增長。據環保部規劃院測算，“十三五”全社會環保投資將達到17萬億元，是“十二五”的3倍以上。

近年來，隨著PPP模式熱度持續升溫，環保類PPP項目憑借預期盈利穩定等特點，受到了廣泛的關注。全國工商聯環境商會首席環境政策專家駱建華認為，我國環保領域PPP項目進入到了落實推進和調整改進的重要階段，環保類PPP項目更考驗企業對技術、資金、管理及資源等的整合能力。現有財政部PPP項目庫發布的多個環保項目，最終都歸屬于具有較強整合資源能力、能夠與項目周期匹配的長期資本，并具有技術實力、工程能力和運營能力的企業。

根據財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫結果顯示，截至2016年10月，項目庫已收錄3批10685個已實施或待開發的PPP項目，總投資預計12.7萬億元。其中環保類項目達2042個，投資額為1.44萬億元，分別占入庫PPP項目總數和投資總額的18.1%和10.7%。特別是2016年發布的第三批示范項目中，生態建設和環境保護項目僅次于市政工程和交通運輸項目。同時，環境保護類項目的投資金額也有大幅提升。農工黨在2017年年初提出的《關于創新環境PPP模式推動環保產業轉型發展的建議》認為，PPP模式的推進，極大地促進了環保產業市場化程度，拓寬環保產業發展空間。引入PPP模式的環保項目主要用于解決以下現狀問題：

（一）基層環保設施項目投資不足

從投資現狀來看，“十一五”期間，我國環保投資需求在900億元左右，占同期的GDP的1.1%—1.3%。由此可見，政府的財政壓力和資金缺口是巨大的。據相關數據顯示，在已有的污水處理等環保項目中，中央補助國債和轉貸地方國債已到位98%，而地方配套資金只到位78%，實際缺口近69億元；外加上環保企業在審批程序、資金到位率等方面存在諸多問題，需要社會各界的力量來支持輔助。

（二）多元化融資渠道不暢

目前，環保項目投資一般具有投入大、生產周期長、抗風險能力弱、回報率低的問題，對社會資本的吸引力不高。另一方面，部分地方政府尤其是鄉鎮環保企業融資能力有限，外加上信用評級程度不夠等問題，在融資、擔保等問題上具有一定困難。

（三）經營管理效率低下

具備公共產品性質或營利性較差的環保項目，由于項目收益指向不明確，容易造成經營管理責任缺失，管理效率低下等問題；而營利性較強的環保項目也可能由于項目管理或資金管理不到位的情況而導致項目運轉不暢。

因此，基于上述情況，PPP模式加入環保項目，既是創新之舉也是智慧之舉。PPP模式有效解決了環保項目融資困難、資金到位難、管理效率低下等問題，為地方環境建設提供了強而有力的支持條件。下文將重點介紹PPP模式下的三種環保項目類型。

二、環保項目PPP模式的三種類型

PPP誕生的背景和整個國民經濟的發展形勢有關，一方面近年來GDP的增長趨緩；另一方面，財政部在公共領域的收入減少。在這種背景下，PPP模式應運而生。國家做PPP模式主要有三種類型項目，第一種是政府的基礎設施完全市場化，例如電信、房地產等；第二種是純粹公益性的項目，例如養老院、學校以及棚改戶等；第三種是半市場化半公益化的項目，例如環保項目。運用PPP模式可以最大限度地降低投資風險以及控制基礎設施方面的價格。

PPP是政府與社會資本通過合作來提供公共服務的一種方式。從所有權和風險角度講可分為外包、特許經營和私有化三類，如下圖所示。從具體服務對象來講又可分為三個層次：一是單一項目層次，如大型污水處理廠的PPP模式等；二是環保產業層次，如PPP土壤修復基金等；第三層次是區域或流域環境保護層次，如PPP模式生態城建設基金等。本文以下重點分析單一環保項目模式、環保產業基金模式以及區域或流域環境基金三種模式，并比較三者各自的特點和優劣勢特征。

（圖片來源：PPP信息網）

一 單一環保項目的PPP模式

1單一環保項目的PPP模式的概念

在國家和地方財政壓力較大的挑戰下，中低利潤的環保項目面臨極大的挑戰，融資難度進一步加大。在這種背景下，PPP模式加入環保項目的做法是應時而為、應勢而為。這種模式一般是由政府主導，由政府對需要融資的環保項目進行資產評估，并采取公開招標的方式向社會投資者出讓產權或者特許經營權，獲得產權或特許經營權的社會投資者組成項目公司，在協議期內完成合同規定工作并從項目中獲得合理利潤。協議期滿后投資者需要將產權或者特許經營權無償移交給政府。換而言之，該模式下的具體操作實際上是政府通過融資平臺將項目所產生的負債由政府獨自承擔，轉變為企業和社會資本共同承擔的模式。采用PPP模式的單一環保項目一般具有如下特點：

第一，投資規模大。單一環保項目PPP的產生，一般是伴隨著基礎設施民營化的建設而發展的。通常這類項目多屬于大型投資類項目，投資金額比較巨大。例如污水處理項目、垃圾焚燒等項目投資金額經常高達十幾億元。正是由于投資金額巨大，所以需要采用PPP項目融資的辦法來解決從資金鏈的問題。

第二，社會效益與經濟效益相結合。環保項目是具有建設性意義的長期項目，其建設主力主要來自于政府。在目前已有的采用PPP模式運營的環保項目中，其主要的投資回報來自于項目本身產生的收益。比如，污水處理廠主要是通過污水處理費來回收投資并獲得利潤。同時，污水處理廠的簡歷在長期來看對人們的身體健康具有長期性和持續性的影響，對整個城市的環境系統具有凈化左右。因此從長遠來看，在經濟效益的基礎上，環保項目更具有社會效益和生態效益。

第三，項目覆蓋面廣。單一環保項目的建立和實施與政府的大力推動密切相關。從過往的歷史來看，中標成功的PPP環保項目以城鎮基礎設施建設為主。這些項目在中央和各級政府的大力扶持下，增長速度迅猛，并逐漸覆蓋各個區域建設。例如，城市生活污水處理廠數量由2002年的537座增加到2012年的3340座，污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%;垃圾無害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。

2典型案例分析

污水處理項目作為地方基礎設施建設工作的重要組成部分，由于資金匱乏、融資渠道單一、地方政府融資意識欠缺等因素，項目建設一直處于瓶頸階段。而PPP模式可以有效解決地方融資困難的問題，在“一帶一路”生態戰略發展和環境保護基礎設施的背景下，PPP+環保項目進入到新的發展機遇階段。

江蘇省邳州市污水處理PPP項目是2007年由邳州市政府公開招標，由中工國際工程公司承包完成。項目總投資額5000萬左右，特許經營期30年。目前，從項目完工的一期、二期建設成效來看，污水控制效果顯著。對于該項目的建設，政府主要采取特許經營的方式，將污水處理廠的特許經營權暫時性地交給中工國際工程公司，由其負責污水處理廠的運營。該項目的基本結構如下圖所示：

（圖片來源：王林秀，錢佺 《污水處理PPP項目跨境聯動創新路徑》）

從圖片中我們可以看出，這種模式的融資風險主要是由社會資本投入方承擔的，隨著私營部門資本的加入，政府的融資利益將會受損。然而，由于項目的特許經營期周期長，從而無法在近期獲得投資收益。外加項目涉及面比較廣，例如與銀行進行融資談判、與政府簽訂特許合同、與運營商進行談判等，期間利益主體較多，過程較為復雜。

二 PPP模式環保產業基金

1PPP模式環保產業基金概念

PPP模式產業基金是指以產業基金形式直接或間接投資PPP項目的一種基金，一般通過股權或股債聯動的設計、改造、運營、政府根據協議授予項目公司一定期限的特許經營權，在基金續存期屆滿時通過約定回購、份額出讓或資本市場變現來實現投資的推出。其核心以私募股權的方式投資PPP項目。而環保產業基金是PPP產業基金的一種具體表現形式，顧名思義是指是指財政資金參與市場的環境保護產業基金，扶持和引導其投向環境保護的企業和產業。通過發行基金，將投資者的資金結合起來，為環保產品提供資金和管理支持，并在適當時機抽回資本，以獲得資本增值。PPP模式的環保產業基金主要有如下特點：

第一，財政資金占比不高。在環保產業基金的構成中，財政資金的所占比例不高。這是因為作為股權投資的范疇，這種基金只能投資于未上市的企業，這就在一定程度上增加了投資風險。據此，財政資金在其中主要發揮的不是投資作用而是引導作用。作為政府的風向標，指引更多的風投資金投向環境保護相關的產業。

第二，充分利用政策優勢。環保產業基金本身能夠充分體現政府扶持環保產業發展的政策方向，發揮政策優勢，并且政府信用背書能夠為環保產業基金增信。除此之外，財政補貼和貼息等措施，可以有效抵御項目風險。

第三，積極發揮杠桿優勢。環保產業基金可以在自有資金的基礎上撬動多倍杠桿，以獲得更多有效融資。通過杠桿作用獲取的資金收益，除去付給優先級有限合伙人（金融機構）的管理費、托管費等，仍然可以在營業收入一定的情況下提高凈資產收益率。

2典型案例分析

環保產業基金是各地生態修復項目吸引投資的重要渠道，可起到固化行業資本，吸引外部資本或者跨行業資本的作用。目前PPP模式的環保產業基金的典型代表是土壤修復基金。作為環境市場中的新興市場，土壤修復前景廣闊。2016年5月31日，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》，對今后一個時期我國土壤污染防治工作做出了全面戰略部署。目前，地方政府正積極響應國家政策，陸續出臺了地方版的“土十條”，我國土壤修復市場持續升溫。根據專家推測，2017年土壤修復市場預計可達200億元，“十三五”時期市場有望突破1000億元，從中長期來看規模可達萬億。

根據21世紀經濟報道，中國首支土壤修復產業基金將于2017年年底落地。該基金由北京易修復生態科技有限公司聯手中節能大地環境修復有限公司、博天環境集團股份有限公司、山東新鴻大地環?？萍加邢薰?、武漢都市環保工程技術股份有限公司等7家公司共同籌建，稱為“易修復棕地產業基金”。據中國科學院生態環境研究中心副研究員、易修復生態平臺創始人黃錦樓表示，易修復棕地產業基金總規模是100億元，首期基金大約10億元。

根據目前已有資料顯示，該基金自籌建成立過程中，易修復生態平臺是主要的牽頭發起方。其作為中國生態修復網團隊策劃的項目對接平臺，包括項目眾包、產品發布、在線預約服務、修復社區等功能。根據合作協商框架，中國生態修復網、易修復生態平臺定期將適合的項目信息(包含具體可實施項目或者優質企業等)優先推薦給易修復棕地產業基金，由產業基金管理機構負責對項目組織調研評估，并召開項目投資研討會討論商定是否參與投資。根據基金主要負責人表示，該支土壤基金成立后將以項目投資為主，股權投資為輔的方式運作。

首先，在項目投資方面，各方計劃綜合評估，選擇1-2個示范城市，以易修復棕地產業基金平臺與地方政府對接，圍繞城市雙修的理念，響應PPP等新興模式，從城市生態規劃、環境綜合整治與再開發、產業布局與調整、新興產業扶植與導入等多維度打造試點示范項目。目前，盡管易修復棕地產業基金尚未正式落地，但已經確定了在徐州投資國家級土壤修復生態科技產業園的項目。

其次，在項目投資之外，該基金也將涉足股權投資。擬投資孵化、扶植優質科技型企業；遴選有科技含量和發展前景的優質企業，通過股權投資的方式，嫁接資金、項目、技術、經營管理等資源，快速培育其進入IPO通道或培育上市公司定向增發項目，協助其在境內外資本市場上融資。

三 PPP模式區域或流域環?；?/strong>

1PPP模式區域或流域環?；鸶拍?

PPP模式的區域或流域環?；鹗黔h保產業基金的特殊表現形式。其主要差別在于，環保產業基金主要針對的是單一項目，例如上文提到的土壤修復基金的運用。而流域環?；疳槍Φ氖且粋€項目包，內含多個項目共同運作。項目包通常會分為高、中、低利潤項目群，項目來自多個產業，這些產業鏈可以互相銜接互相呼應，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁在一起，從而使中低利潤的環保項目可以通過產業鏈互相呼應的設計來降低風險，提高項目包整體收益。除此之外，流域環保基金通常主要運用于生態城建設或者流域保護中，而環保產業基金則可以使用在適合環境整治的任何合適項目中。

PPP模式的區域或流域環?；鸬木唧w操作方式是以項目為基礎、以合同為核心、以特許經營權的讓渡為手段。該基金的項目包是已經在合同中規定了的，通過特許經營權讓渡和合同管理，為該項目包專門組建的項目公司不能只挑揀高利潤項目，必須接受環境目標，以及為達到該環境目標所必須實施的所有項目，含中低利潤項目和無利潤項目。PPP模式的區域或流域環境保護基金，可以調整政府宏觀調控思路，積極引入市場機制，提高環保工作效率，它具有以下特點：

第一，有利于提高流域環境的自身造血功能。PPP模式的區域環?；饘嶋H上是以扶持有利于流域環境改造的產業群為目標，實現流域水環境保護的產業規劃過程。前期過程中，通過財政資金的參與與扶持，這些環保產業群得以在良好基礎的前提下發展，壯大自身實力。在經過數十年與政府合作之后，產業群自身的機能得以成熟，可以在脫離資金的扶持下獨立在市場中運作，實現自身造血功能。

第二，有利于風險控制和資源整合。流域區域的項目工程系統比較復雜，因為涉及的產業鏈較多。因此，采用PPP產業基金的模式可以最大限度降低風險。通過在基金平臺上構建技術創新網絡、搭配各種融資工具和手段有效控制項目運營成本并提高整體收益率。

第三，有利于解決中低利潤環保項目的融資困境。在流域環保項目中，中低利潤的環保項目往往面臨著尷尬的境地。一方面由于利潤較低，缺少融資渠道，從而必須依賴財政扶持，給地方政府增加財政壓力；另一方面，這些環保項目對于流域內的環境整治具有重要意義，從而產生資金需求與供給的嚴重矛盾。然而，PPP區域環?；鹱畲蟮奶厣褪强梢越鉀Q中低利潤環保項目的融資困境，打包流域內的高、中、低利潤環保項目集體發展。而且，這種創新的PPP環保基金可以實現政府資本、社會資本和環保企業三方的利益共贏。

2典型案例分析

流域治理基金雖然在國外已經實施，但是在我國仍然是試點階段?？v觀目前已有的項目，采取流域治理基金的案例寥寥可數。本文在借鑒其他專家意見的基礎上，選用貴州赤水河流域治理基金為例分析。對于流域發展可持續性而言，發展項目報告有較大投資需求的環境治理項目，環境友好型的盈利項目以及公益性的非盈利項目。因此，單純依靠傳統PPP模式來籌集資金具有一定難度，據此需要創新引用PPP產業基金形式來擴大融資渠道。有學者針對貴州赤水河流域設計了一種基于PPP模式的環?；饳C制，如下圖所示：

貴州赤水河流域PPP環保基金機制圖

（圖片來源：靳樂山，孔德帥《基于公私合作模式（PPP）的西部區域可持續發展研究》）

該機制的基本思路是由政府部門牽頭，聯合其它利益相關方共同成為基金發起方，投入引導性資金，進而以政府以及其它發起方的信用為杠桿，通過產業基金的模式吸引社會資本進入基金，并通過基金運作獲得一定利潤回報。

從資金來源來看，該保護基金的資金來源于引導性資金和社會資本。引導性資金作為整個基金的種子資金，主要來源于政府。通過與基金潛在的投資項目對接，以貼息、擔保等方式提高項目的收益率。

從管理運作來看，成立赤水河流域水環境保護基金管理公司負責基金的運作管理，成立赤水河流域水環境保護基金投資決策委員會參與投資項目的決策，以保障基金投資項目選擇的合理性。

從盈利模式來看，基金主要有兩方面投資，一是營利性項目，例如碳匯林業、優質生態農業等，以保障基金總體的投資回報。另一方面，基金也將投入到財政所無法承擔的非營利性項目建設，例如城鄉鋪路、架橋、互聯網基站建設等，以促進赤水河流域生態保護和社區居民發展。兩條投資線路雙管齊下，保障PPP模式下的水環境保護基金的可持續性發展。

四 三種類型比較

針對上文提出的三種PPP模式環保產品，此處繼續分析不同類型環保PPP模式的優勢與劣勢。如表1所示：

1.單一環保項目