《“十三五”生態環境保護規劃》是落實統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重大舉措，是以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念指導生態環保領域的戰略安排。為全面貫徹落實好“十三五”規劃，中國環境報開展了貫徹落實“十三五”規劃征文活動。今日起本版將陸續刊登征文文章，以饗讀者。
《規劃》是“十三五”期間生態環境保護工作的全面布局和總抓手。規劃實施中要特別注意處理好目標任務分解、過程管理抓手、任務項目推進、評估考核等環節的一些問題。
“十三五”生態環境保護規劃（以下簡稱《規劃》）在“十三五”的開局之年由國務院印發，實現了與“十三五”規劃綱要同時編制、同年審批、同步實施。2017年規劃全面實施，我們對各地規劃編制與實施情況進行了調研分析。在調研中發現了很好的經驗，也發現存在一些值得關注的問題。
在國家編制《規劃》的同時，各地也在編制本地區的規劃。作為生態環境保護規劃體系的一部分，各地規劃是國家級規劃目標實現和任務實施的有效支撐。總體來看，各地規劃有以下幾個特點：
一是規劃印發規格高。全國30個省（自治區、直轄市）及新疆建設兵團的規劃已經印發。其中，13個規劃由省（市）政府印發實施，12個規劃由政府辦公廳印發。湖南省是第一個印發“十三五”生態環境保護規劃的省份；黑龍江生態環保規劃是省政府印發的第一個省級“十三五”專項規劃。
二是規劃站位高。我們發現，各級黨委政府對“十三五”生態環保規劃的重視程度明顯提高。江蘇等地方新任黨政領導都把生態規劃作為施政的突破口，重慶編制生態文明建設“十三五”規劃，上海把生態環保規劃作為5個核心規劃，12個省規劃覆蓋了環境保護與生態建設。四川省反映，“十三五”首次由環保部門牽頭編制、省政府印發的環保規劃，改變了以往由林業部門牽頭編制規劃的慣例。
三是規劃創新性、可操作性高。大部分規劃加強了源頭預防、空間引導、綠色發展、分類實施、政策創新等內容。江蘇南京、山東青島、北京、廣西賀州、黑龍江哈爾濱、云南等地主動探索環境空間規劃的編制實施，地方感覺有了與其他規劃對接、說“不”的基礎平臺。
四是帶動作用強。依據規劃要求，各地制定了一批專項規劃及治理整治方案，充實了項目庫，帶動了社會資本關注、投入環保等。
規劃的生命力在于實施。在《規劃》實施過程中，各地區因地制宜創新舉措，有力地推動了任務落實。
一是創新了規劃任務落實機制。江蘇省建立了由省政府主要領導擔任組長的263專項行動領導小組，分管副省長擔任辦公室主任。實體運作，抽調20多人專辦推動。省、市、縣、鄉（鎮）均成立專門工作機構，11項專項行動方案及各項任務均明確責任部門。任務細化至每年度，項目落實至地市，形成了明確的任務分工和強大的規劃實施機制。浙江省深化了“五水共治”實施機制。河北省委、省政府對治理大氣污染的1+18專項方案實行一個專項一個牽頭單位、一套工作班子、一本明細臺賬，明確任務、明確時限、明確責任，責任分工非常明確。
二是創新了約束性指標分解落實方法。山西省采用預下達方式提前將各項指標下達到地市，待國家正式下達年度計劃后再提請省政府將分解指標計劃正式下發到各市人民政府。南寧市每年召開環境保護委員會工作會議部署全市環保工作，并與各區縣、開發區、市直部門簽署環保目標責任狀。浙江在規劃印發時就明確了各設區市的重點指標，要求所有規劃項目納入項目庫，每年評估考核，并將規劃實施的情況納入美麗浙江年度任務書和省市環保目標責任制。
三是創新了規劃實施過程中的管理措施。黑龍江比較重視規劃調度評估，對規劃主要的水、大氣方面的指標進行月調度、季評估，對主要污染物減排指標進行半年調度、診斷會商。江蘇省邳州市規劃實行清單化實施、圖表化作戰、項目化推進，在督查考核上建立紅、橙、黃三級預警處置機制。江蘇“263”行動推進過程中，電視曝光的方式也取得了較好的整改效果。江蘇和上海分別通過“263”行動計劃和三年行動計劃進一步落實規劃項目，明確項目的責任部門和實施期限。上海市將重點項目納入市政府的目標管理系統，每個季度進行跟蹤，有力保障了項目實施。
四是創新了規劃實施激勵問責制度。江蘇實施了排污總量的預繳收費，根據環境目標的完成情況進行不同比例的返還。南京市等地每年繳納的費用超過5億元。廣西桂林要求區縣政府每年上繳100萬元環保目標責任制考核保證金，對考核優秀的單位給予工作經費獎補，對不合格的單位沒收年度保證金。四川2016年將40個市縣被扣繳的水質超標資金8870萬元用于下年度空氣質量改善激勵。
《規劃》是“十三五”期間生態環境保護工作的全面布局和總抓手。規劃實施中要特別注意處理好目標任務分解、過程管理抓手、任務項目推進、評估考核等環節的一些問題。
首先，部分地區環境目標指標落地不夠、環境壓力傳導力度不足、任務分解到位難、部門間配合度不高的問題。長期以來，環保部門“小馬拉大車”，一些任務扯皮多、“分不出去”的現象比較突出，地方上生態環保工作部門形成聯動機制有待加強。特別是“十三五”規劃包含了生態保護內容，規劃任務覆蓋了各領域各行業，規劃的部門任務分工尤為復雜困難。規劃偏軟的問題比較突出，有些地區的國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要中，沒有明確環境質量、總量的約束性指標值，導致環境剛性約束減弱、關鍵任務推進難度加大。有些規劃提出磷總量控制的地區尚未納入約束性管理。
其次，關注規劃實施的支撐體系與平臺保障不足的問題。江蘇“263工程”（設專職機構、專職人員、專門賬戶）、上海三年行動計劃（秘書處設在上海環保廳綜合規劃處）的成功經驗之一就是下設專項工作推進辦公室。但目前多數地區尚未形成規范化、實體化規劃實施的推進機制，沒有固定的《規劃》實施平臺推動，直接影響《規劃》實施力度和效果。
第三，關注規劃工程化、項目化不足的問題。地方實施規劃的主要抓手是具體的規劃項目。我們發現，在市縣級規劃編制階段存在指導性強、項目化不夠的問題。在實施階段，需要抓一批實實在在的項目作為支撐，帶動資金投入。
第四，關注綜合規劃評估考核的約束激勵機制不足問題。目前，《規劃》還未完全建立評估、考核、激勵、懲罰機制，對地方實施《規劃》沒有剛性約束。從以往綜合規劃的評估考核情況來看，綜合規劃的評估考核結果納入地方政府領導干部的綜合評價內容較少，與環保專項資金的撥付掛鉤較少，與生態補償等政策建立聯動關系較少。同時，綜合規劃與相關專項規劃、行動計劃和單項工作之間的統籌銜接仍然不足，系統推進生態環境保護工作的機制仍需完善。
《規劃》實施還剩3年多的時間，針對存在的問題，建議重點從健全規劃實施機制和加強規劃編制實施管理入手，保障《規劃》實施，確保實現2020年全面小康環境目標。
第一，建議出臺細化、可操作的加強《規劃》實施的要求，對上述方面問題提出解決方案，重點加強對規劃任務目標分解的指導，推動建立規劃落實、實施情況的調度、評估、考核機制，以規劃任務分級、約束性指標落地推動形成縱向到底、橫向到邊的環境保護責任機制，充分發揮規劃的引領作用。
第二，建議做好規劃目標指標年度任務分解考核。加強對地方規劃部門分工的指導與支持，多措并舉，壓實責任，將規劃分工切實落實至各部門。建議層層落實約束性指標要求，加強綜合規劃與專項規劃、專項任務評估考核的銜接協調，推進“多考合一”，建立系統完備、邏輯自洽的考核體系。
第三，建議以形勢分析等為抓手做好《規劃》實施的過程管理。加強過程管理，推進加強規劃實施進度、目標指標完成情況的監測評估、分析研判、預警診斷、考核評估，使規劃實施工作不斷線、常態化。定期調度規劃實施情況，建立實施督查通報和獎懲機制。
第四，建議推進重大項目謀劃實施。加大資金投入，擴大融資渠道，細化規劃項目庫。將國家及省市規劃涉及環保的重大工程量化、實化，以規劃為核心進一步推動項目儲備庫建設，建立“規劃目標指標—任務項目—資金支持—政策推動”的統籌聯動機制，形成推動規劃實施的合力。
作者單位：環境保護部環境規劃院
