摘要：在當前的PPP市場上，以及PPP以外的其他基礎設施投資市場上，充斥著各類投資沖動。一個財政收入只有幾個億的縣級政府，動輒推出上百億的PPP項目，而看PPP項目實施方案，投融資結構部分政府一分錢不出，占干股10%-20%，儼然將PPP模式當成了“人傻，錢多，速來”的空手套白狼模式。而PPP項目不可避免地涉及到政府支付責任。因此，與政府信用和私有產權保護密切相關的PPP項目和和基礎設施投資項目，由于GDP導向和地方政府投資沖動，不能依靠地方政府的自律自我控制，而是要從體制機制上入手，嚴把準入關。
核心觀點：
1、量力而行、量入為出的政府和項目，才是優質客戶(政府)、優質項目，不顧財政承受能力推出的基礎設施、PPP項目，再好的政府、再好的項目也存在風險;
2、基礎設施和PPP項目的推出順序，對項目能否順利落地和融資，對能否有效利用財政資金，把錢花在刀刃上，有至關重要的影響。不能放任地方政府盲目推出“面子工程”，迅速占據了有限的政府財力資源，而推出在后的民生工程卻“無米下鍋”。
3、無論是PPP，還是政府購買服務，亦或是其他政府建設融資方式，只要需要占用政府財力資源(一般性公共預算支出、政府性基金支出)，就應該納入統一監管。
一、存在的問題
本文想要探討的，是以各種模式(包括但不限于PPP、公建公營、政府平臺公司融資代建、BT、政府購買等)建設的基礎設施和公共服務項目的準入問題，也即是地方政府投資沖動的問題。
可能有讀者會問：項目準入問題與PPP投融資有關嗎?這個問題需要探討嗎?
我們先看一個簡單的例子。
有一國有企業職員，30歲，在某省會城市工作，月收入2萬，準備買一120平米的房子，單價1萬/平米，總價120萬。該職員首付36萬，向銀行申請按揭貸款84萬。銀行考察了其信用狀況及收入水平，以及其年齡和職業發展前景，認為其屬于“優質客戶”，同意給予其84萬貸款，并享受基準利率。
同樣是這個職員，看上某高端別墅社區的獨棟別墅，400平米，單價4萬/平米，總價1600萬。該職員將自己積蓄100萬，父母資助的100萬，以及向同事、親戚借來的120萬作為首付，向銀行申請按揭貸款1280萬。銀行考察了其信用狀況及收入水平，認為以該職員目前的收入和職業發展前景來看，暫無法支持1280萬的本金和利息，屬于“風險客戶”，不同意為其提供貸款。
這個例子說明了一個道理：同樣一個客戶(政府)，量力而行、量入為出的投資，在風險可控的范圍內，即為“優質客戶(政府)”，其運作的項目也為優質項目;相反，盲目投資、超出自己承受能力的投資，其就變成了“風險客戶”，其運作的項目也成了風險項目。
在當前的PPP市場上，以及PPP以外的其他基礎設施投資市場上，充斥著各類投資沖動。一個財政收入只有幾個億的縣級政府，動輒推出上百億的PPP項目，“國際物流園區”、“特色文體旅游中心”，各種高大上的項目名稱層出不窮，投資規模小于10億的都不好意思拿上臺面。再一看PPP項目實施方案，投融資結構部分政府一分錢不出，占干股10%-20%，還要求有一票否決權，儼然將PPP模式當成了“人傻，錢多，速來”的空手套白狼模式。
由于GDP目標導向，地方政府的投資沖動不可避免。但在過去的BOT模式中，項目回報機制主要是使用者付費，政府很少為項目進行“可行性缺口補助”，這樣的項目更加市場化，能否投資主要看項目本身的市場前景、現金流的穩定性、可預測性。筆者在銀行工作期間，參與或見證的這類項目的融資成功率通常只有20%-30%，融資成功率不高也反過來使得政府推出該類項目、工程企業參與該類項目比較謹慎。進入PPP時代，剩余的70%-80%的項目大都變成了“可行性缺口補助”項目，只要政府財力尚可，基于對政府信用的信任，這些項目都成了“香饃饃”，社會資本和金融機構趨之若鶩。地方政府也逐漸嘗到了甜頭，把更多的沒有現金流，或現金流很少的項目包裝成PPP項目，享受著PPP投資拉動GDP，增添政績帶來的亢奮。
目前，政府付費和可行性缺口補助項目占據了PPP市場上絕大多數的比例。這些項目不可避免地涉及到政府支付責任。事實上，盡管PPP項目中的政府支付責任是否屬于政府債務尚存在爭議， 但政府付費和可行性缺口補助項目政府對項目公司的支付義務，會加大政府的財政支出壓力，這一點毋庸置疑。這些PPP項目在短期內看似政府不需要支出太多，政府占了便宜，但精明的社會資本和金融機構“無利不起早”，如果項目收益不能來源于市場，就必然來源于政府，長期來看，政府的付費責任一點都不能免除(盡管有些項目是按可用性付費或按績效付費，但一般都會有保底付費標準)。若項目沒有或幾乎沒有運營、管理內容，這類項目無異于“拉長版BT”，對政府來講也可以看成是政府的變相舉債行為。
對于這一問題，可能會有兩個誤區：
第一，認為無論地方政府推出多少PPP項目，都有財政承受能力評估作為保障，都有“一般性財政支出10%”作為“天花板”，政府債務不會大幅擴大。其實“財政承受能力評估”并非萬能保險，一些地方政府為了能夠上更多的PPP項目，人為放大財政承受能力，例如將應納入本級財政的支出責任納入本地區財政，用上級財政支出為本級項目支出責任進行財政承受能力測算(未征得上級財政同意)，不算或少算已經納入財政支付責任的PPP項目、將政府性基金支出作為PPP項目收入來源，等等。此外，即使PPP項目有“10%”紅線，在PPP模式之外還有很多需要用到財政支付責任，例如政府購買服務的工程項目(87號文之后這種支出責任大大減少，但仍然存在)、政府平臺融資代建的項目，等等。這些項目若沒有前端準入環節的把控，多數會成為政府的變相債務。
第二，地方政府盲目推出PPP項目，不需要進行管理和規范，市場會自動糾正這些問題，超出自身承受能力的項目，市場上的投資人和金融機構也不會輕易參與。這一認識有兩個危害：一是市場上的投資人如果其交易對手也是市場主體，其會比較理性;但如果交易對手是政府，很多投資人會抱有幻想，認為既然政府負有支付義務，且簽訂了相關合同，政府最終會“兜底”，尤其建設的項目是基礎設施和公共服務項目，尤其是在黨中央、國務院剛剛提出加強政府誠信、保護私有產權指導思想的情況下。投資人認為，政府財力是動態的，在現行的體制下，地方政府再寅吃卯糧，也不會破產;再多的債務，即使地方政府還不起，最終也會由中央政府助其化解。這樣的思想在很多投資人和金融機構中普遍存在。基于這種思想，有些投資人(尤其是民營投資人)不考慮地方政府的財政承受能力，放心大膽地與政府合作。但是，現實往往是地方政府最終若無力償還，造成兩敗俱傷的結果：投資人中途停工，留下爛尾工程;地方政府信用喪失，成為“失信政府”。
二是即使市場參與者能夠識別這類項目的風險，但由于地方政府推出項目有先后順序，推出在先的項目占用了政府的財政支付能力，使得推出在后的項目無法獲得社會資本投資和金融機構融資。而推出在先的項目，很多不是國計民生的重點項目，是一些面子工程和形象工程項目，甚至是地方政府的奢侈工程(如某些地方政府以建“文化中心”、“體育公園”的名義建設政府辦公大樓、高爾夫球場)，而推出在后的環保、水利等國計民生工程，卻因財政支付責任已突破“10%紅線”，政府支付能力不足而無法推行。如果不對項目進行準入審核，這一問題無法避免。事實上，在PPP的基本制度——國家發改委2014年頒行的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見(發改投資〔2014〕2724號)》中，這一思想已有所體現：“2724號文”在“操作模式選擇”部分，對“非經營性項目”提出了“要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益”的具體要求。
二、對策與建議
在黨中央、國務院提出“加強政務誠信建設”、“依法保護私有產權”，“決不能‘新官不理舊賬’”的今天，對于與政府信用和私有產權保護密切相關的PPP項目和和基礎設施投資項目，由于GDP導向和地方政府投資沖動，不能依靠地方政府的自律自我控制，而是要從體制機制上入手，嚴把準入關。
筆者建議，相關政策制定部門應建章立制，至少在三個方面對PPP項目和基礎設施投資項目予以準入規范：
1.一視同仁。對于基礎設施建設和公共服務項目，無論采取何種模式，只要涉及到政府支付義務(包括政府購買服務的工程項目)，都按“政府資本性支出”統籌規范，都納入一定的監管標準，確保政府債務、政府支付責任可測、可控。
2.總量控制。對于擬投資建設的回報方式為政府付費和可行性缺口補助的基礎設施建設項目，根據地方財政收入、財政支出等財力指標，設定政府支付責任的總量控制紅線(例如PPP為“10%”，其他非PPP為“10%”)，引導地方政府在總量控制范圍內發起PPP項目，以及其他基礎設施建設項目。
3.先后順序。地方政府推出的政府負有支付義務的基礎設施建設項目，應有先后順序，關系國計民生的、為最廣大人民群眾受益的項目必須優先推出，必須確保支付;對于“文化中心”、“體育中心”、“產業園區”等項目，要嚴格評估其必要性，嚴格審核和控制其建設內容、總投規模，確需建設的，內容和規模合理的，予以核準;對于盲目建設的形象工程、面子工程、奢侈工程，應不予核準。
這些標準的執行、監督、核準工作，應由高于項目實施所在地方政府的機構或部門獨立行使，且應確保這些工作不受地方政府的干涉。
有人可能會提出質疑：基礎設施建設項目，如果設置前端準入環節，與“放、管、服”(簡政放權、放管結合、優化服務)的精神不符。事實上，李克強總理提出的“把能取消的前置審批項目盡量取消，“能給市場做的要盡量還給市場”，是有一個前提，即“在加強監管的前提下”。因此，對于完全市場化的基礎設施建設項目，即使用者付費的項目，不需要設置前端準入;但對于涉及到政府支付義務的項目，設置前端準入，即是“加強監管的前提”，其精神實質是對于不同類型的項目，要做到分類實施，有收有放。
作者簡介：張繼峰，國家發改委PPP專家庫金融專家，財政部PPP專家庫財務專家，武漢大學國際法研究所(國家高端智庫)兼職研究員、智庫專家，現任北京云天新峰投資管理中心(有限合伙)合伙人。
本文系作者獨著《PPP項目融金術：融資結構、模式與工具》一書內容節選。該書將于近期出版，敬請關注。
附：《PPP項目融金術：融資結構、模式與工具》目錄
第一章PPP模式概述
第一節PPP模式在中國的演變
一、PPP的概念界定
二、PPP模式在中國的發展
第二節 PPP模式在中國的現狀
一、PPP的“火”
二、PPP的“難”
第三節 PPP模式的特征和本質屬性
一、PPP模式的特征
二、PPP模式的本質屬性
第二章PPP模式的法律體系、問題及立法建議
第一節PPP模式的法律關系
一、PPP及相關概念的法律關系
二、PPP項目參與主體的法律關系
第二節 PPP現行法律體系及其問題
一、PPP現行法律性文件體系
二、PPP現行法律體系存在的問題
第三節 PPP立法模式、立法原則和立法建議
一、PPP立法模式選擇
二、PPP立法原則
三、PPP立法建議
第三章PPP項目投融資概述
第一節 PPP項目投融資基本概念
一、投融資的概念、分類及相關政策
二、PPP項目投融資的主體
三、PPP項目投融資的特點
四、PPP項目投融資與公司投融資的區別
第二節 PPP項目投融資的理論及其本質
一、PPP項目投融資理論
二、PPP項目投融資的本質
第四章PPP項目投融資的結構、要素與模式
第一節 PPP項目投融資結構概述
一、股權結構
二、債權結構
三、債本結構
第二節 PPP項目投融資結構的核心要素
一、現金流
二、增信措施
三、成本
四、金額
五、期限
第三節 PPP項目投融資模式
一、股權融資模式
二、債權融資模式
第五章PPP項目投融資工具及選擇
第一節 PPP基金
一、PPP基金概述
二、PPP基金的政策制度與發展現狀
三、PPP基金的投資運作模式及風險控制
四、PPP基金面臨的問題和解決思路
五、PPP基金未來的發展方向
第二節政策性金融工具及國際金融機構
一、專項建設債(專項建設基金)
二、政策性銀行
三、中國政企合作基金
四、亞洲開發銀行
第三節商業銀行
一、銀行業金融機構概述
二、商業銀行參與PPP項目投融資的方式和特征
三、商業銀行在PPP項目投融資中的具體適用
第四節保險融資
一、保險資金參與基礎設施項目的制度沿革
二、保險資金參與PPP項目投融資的方式和特征
三、保險資金在PPP項目投融資中的具體適用
第五節債券融資
一、債券融資概述
二、債券融資參與PPP項目投融資的特征
三、債券融資在PPP項目投融資中的具體適用
第六節資管計劃
一、資管計劃概述
二、信托計劃
三、券商資管
第七節資產證券化
一、資產證券化概述
二、資產證券化的基礎資產
三、資產證券化在PPP項目投融資中的具體適用
第八節融資租賃和其他融資工具
一、融資租賃概述
二、融資租賃在PPP項目投融資中的具體適用
三、其他金融工具
第九節 PPP再融資及PPP二級市場
一、PPP再融資
二、PPP二級市場
第十節 PPP項目投融資工具的比較與總結
一、PPP項目融資工具適用比較
二、PPP項目可融資性的總結與思考
第六章PPP項目投融資案例與評析
第一節 PPP項目投融資案例
一、某縣供水PPP項目
二、某市水環境綜合整治PPP項目
三、某市特色小鎮PPP項目
四、某縣水利PPP項目
五、某市市政道路PPP項目
六、某縣供水一體化PPP項目
第二節基于案例數據統計的可融資性分析
一、24個PPP項目的投融資數據統計
二、PPP項目融資成敗規律——基于案例統計的可融資性分析
第七章PPP投融資困局及其解決之道
第一節 PPP投融資困局
一、PPP投融資面臨的共同困局
二、社會資本面臨的投融資困局
第二節 PPP投融資困局的解決之道
一、PPP投融資困局的“應對之術”
二、PPP投融資困局的“解決之道”
三、PPP投融資的未來展望
第八章我國PPP市場的熱點問題與對策建議
第一節 PPP模式的本質和目標問題
一、存在的問題
二、對策與建議
第二節 PPP事務主管權劃分問題
一、存在的問題
二、對策與建議
第三節基礎設施建設項目準入問題
一、存在的問題
二、對策與建議
第四節社會資本的適格性問題
一、存在的問題
二、對策與建議
第五節價格惡性競爭問題
一、存在的問題
二、對策與建議
第六節股權融資的“明股實債”問題
一、存在的問題
二、對策與建議
第七節物有所值的問題
一、存在的問題
二、對策與建議
第八節促進PPP模式健康發展的十大建議
附錄一：PPP投融資名詞解釋
附錄二：PPP法律規章制度一覽表
