水環(huán)境綜合整治本就是一項復雜的系統(tǒng)性工程，上升至流域層面，往往因跨區(qū)域、跨部門、多層級、跨時間等問題而更顯復雜和艱難。長期以來，我國流域管理體制的碎片化特征嚴重阻礙了流域治理的開展和綜合效果的實現(xiàn)，其主要體現(xiàn)在流域上下游各行政區(qū)之間權責利邊界模糊，行政區(qū)內部水資源管理和水污染防治分離等。正是這一體制缺陷，一度導致亂占亂建、亂排亂倒、亂采砂、亂截流等問題頻現(xiàn)，嚴重危及河流水生態(tài)健康及流域生態(tài)環(huán)境。

從河流水質改善領導督辦制、環(huán)境保護問責制衍生而來的“河長制”，由各級黨政主要負責人擔任河(段)長負責轄區(qū)內河流治理，承擔包括加強水資源保護、加強河湖水域岸線管理保護、加強水污染防治、加強水環(huán)境治理、加強水生態(tài)修復、加強執(zhí)法監(jiān)管在內的主要任務，將那些權屬不清、分界不明顯的流域及沿岸環(huán)境保護治理分片劃入所屬地方，明確責任到人，納入政績考核，有利于最大限度地發(fā)揮行政權力，實現(xiàn)各種資源的整合和調配，進而提高流域水環(huán)境治理的行政效率。作為具有中國特色流域治理機制改革的探索性實踐，“河長制”對于提高我國流域生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。但要充分保證制度落地并發(fā)揮其效能，還需從頂層進一步強化和完善制度設計。

“河長制”推進流域治理諸多問題思考

意識問題——開發(fā)與保護兩難調

經(jīng)濟活動往往環(huán)水集中，很多地方尤其是中西部地區(qū)，保護環(huán)境的積極性仍然難以與發(fā)展經(jīng)濟、提高GDP的訴求相抗衡，保護和開發(fā)兩難協(xié)調。盡管“河長制”明確地強化了諸如實施離任審計、自下而上負責等考核問責內容，但“績效評價考核”和領導干部綜合考評“重要依據(jù)”的震懾力可否比肩政績考核需待實踐來檢驗。地方政府的利益沖動、城鎮(zhèn)化的快速推進和經(jīng)濟的快速發(fā)展仍將是流域治理的隱憂。

機制問題——頂層缺集權

“河長制”全面推行，一定程度上避免了屬地內“九龍治水”的困局，但在跨行政區(qū)特別是省際之間的流域治理及管理方面尚存空白。對比國際流域治理先進國家的經(jīng)驗，我國7個流域水利委員會雖然已經(jīng)在最初的水資源開發(fā)利用管理職能基礎上，不斷完善了水環(huán)境治理和保護的職責和功能，但其作為水利部的派出機構，更多仍是在水利部權限范圍內行使水資源管理的職能，缺乏立法賦予的高度自治權，區(qū)域協(xié)調及資源調配功能發(fā)揮有限,歷史遺留問題責任主體難確認。

政策&法律問題——上下游難平衡

對于上下游之間利益的協(xié)調，基于“誰受益，誰補償“原則的生態(tài)補償，雖然積極的實踐探索小有成效，但實際實施中往往因缺乏法律和政策工具支撐、中央和地方支出責任與補償事權設置不對稱、補償主體和方式單一、流域上下游政府間基于平等、公平、民主的討價還價機制和利益博弈機制尚未建立等問題，導致各方權責模糊、地方開展補償有心無力等困局，各方積極性難以調動，制度設計遠遠不達預期。

資金投入問題——渠道單一，投入不足

流域治理屬于區(qū)域公共治理的范疇，“河長制”仍具有政府單邊治理的色彩。盡管近幾年PPP模式在流域治理領域大力興起，社會資本越來越多地參與其中，但總體來看，企業(yè)和第三方參與的程度仍較低。資金投入上，以各級政府財政投入為主要渠道的資金投入模式仍未改變。投資渠道單一，資金缺口大，成為制約流域治理的突出問題之一。

效果保證問題——按效付費，理想豐滿現(xiàn)實骨感

“按效付費”是環(huán)境績效服務合同的核心內容之一，是充分保障治理投入的最終環(huán)境效果得以實現(xiàn)的制度設計。但在實際執(zhí)行中，由于政府傳統(tǒng)的采購環(huán)境服務方式，設計、投融資、施工和后期的運營維護大部分采用碎片化管理，極有可能造成最終效果無人負責，每個環(huán)節(jié)都能找出免責或者減責的理由。PPP作為避免該問題行之有效的成功模式，在實踐中卻也面臨政企雙方責任難界定(如黑臭河道治理，企業(yè)治好了河道，但后期政府控源截污監(jiān)管不到位，治理效果反彈，污染反復)、具體項目治理技術效果待檢驗、產(chǎn)出績效標準無經(jīng)驗可依、評價指標體系和標準不合理、不完善、不清晰等難題。同時，相關制度也缺乏引入專業(yè)第三方機構對治理和維護效果進行評估的內容。

“河長制”深化推進流域治理制度設計建議

建立統(tǒng)一的流域治理協(xié)調機制，以流域統(tǒng)一管理為基礎實施屬地管理

在現(xiàn)行省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村五級河長體系基礎上，設立獨立的流域綜合管理機構，或對我國現(xiàn)有7大流域水利委員會進行賦權擴能。通過立法賦予其高度的自治權、財權和資源調配權，專門統(tǒng)籌負責流域環(huán)境管理與治理工作。對上直接服務于中央政府，對下重點彌補“河長制”在省際流域治理中的空缺。形成以流域管理為主導、屬地管理為輔助的流域綜合管理體制，實現(xiàn)全流域規(guī)劃、管理、實施、考核“四統(tǒng)一”，在流域統(tǒng)一管理基礎上細化屬地管理的責任。

規(guī)劃引導，制度設計，協(xié)調發(fā)展與保護的關系

(1)由流域綜合管理機構牽頭，委托專業(yè)機構研究建立流域調查評估指標體系及技術方法指南;(2)依托“河長制”體系，委托第三方機構全面摸排、調查、評估和跟蹤流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的現(xiàn)狀和風險，建立檔案，動態(tài)管理;(3)基于調查和評估結果，流域層面主導編制相互之間統(tǒng)一、配套、協(xié)調的流域發(fā)展規(guī)劃與保護規(guī)劃，通過河長制逐級落實;(4)優(yōu)化地方政府績效考核制度，特別是對敏感性區(qū)域，適當弱化或取消經(jīng)濟指標考核，通過制度設計，協(xié)調好發(fā)展與保護的關系。

完善生態(tài)補償?shù)认嚓P機制建設，推進流域區(qū)際共治

一方面，充分依托互聯(lián)網(wǎng)技術，構建流域上下游水量水質綜合監(jiān)管系統(tǒng)、水環(huán)境綜合預警系統(tǒng)，建立上下游聯(lián)合交叉執(zhí)法和突發(fā)性污染事故的水量水質綜合調度機制等，實現(xiàn)跨區(qū)域跨部門水質信息互通。另一方面，強化生態(tài)補償相關機制及政策工具落實，從機制、政策工具、資金投入、立法等方面促進生態(tài)損害補償制度落地，充分平衡上下游之間的利益：

針對流域生態(tài)補償，在國家層面出臺專門的法律，對水權界定、補償原則、標準等進行明確。

強化中央政府在流域生態(tài)補償中的責任分擔和制度供給，完善流域生態(tài)補償?shù)南盗姓吖ぞ撸ㄟ^出臺相關的環(huán)境經(jīng)濟政策，調動和激勵更多社會主體參與到流域生態(tài)補償;借助更為精細和科學的價格杠桿機制，籌措社會資金反哺上游地區(qū)。

充分引入市場機制，發(fā)揮市場在流域生態(tài)補償資源配置中的決定性作用，綜合構建政府、市場、社會多元主體協(xié)同參與的流域生態(tài)補償機制。

通過中央政策補償、流域內上下游政府通過協(xié)商共建產(chǎn)業(yè)園、智力補償與人才培育、下游購買上游水力發(fā)電、生態(tài)旅游輸出等方式，建立健全多元化的流域生態(tài)補償體系。

探索建立流域生態(tài)補償?shù)拿裰鲄f(xié)商機制。

充分發(fā)揮市場的作用，推進流域治理公私合作常態(tài)化

進一步推進政府職能向服務型政府轉變，鼓勵政府向社會采購生態(tài)公共服務，在流域水資源保護、水污染防治、水環(huán)境改善、水生態(tài)修復等領域廣泛采取PPP模式，充分發(fā)揮市場的作用，吸引多元化主體參與流域生態(tài)環(huán)境治理。同時，積極培養(yǎng)志愿性、民間環(huán)境組織，完善流域治理中第三部門的參與機制等，綜合推進流域治理公私合作常態(tài)化。

構建多元化流域治理投融資體系，保證流域治理資金投入

積極建立以財政資金為主導、市場多元化資金共同構成的多層次、多元化投融資體系，積極引導和鼓勵社會資金進入流域治理。

進一步加大中央及各級財政對流域治理的資金支持力度，開辟專項資金;規(guī)范排污稅(費)等專款專用;利用好水資源及污染處理收費價格機制，維持或補貼治理設施的建設和運行費用;

加大政策扶持力度，通過稅收等宏觀經(jīng)濟調控政策，提高環(huán)保企業(yè)的效益;

充分發(fā)揮市場機制的作用，積極拓展綠色信貸、融資租賃等新型投融資渠道在流域治理中的推廣和應用，成立專門的流域治理專業(yè)投資公司或基金，提高治理資金的運作效率。

改革和完善流域治理招投標及按效付費考核等機制，確保環(huán)境效果實現(xiàn)

目前流域治理PPP項目中社會資本方的確定，主要是通過公開招標、邀請招標、競爭性磋商等方式進行。在實施過程中，需對原來的“低價中標”機制進行有保留的摒棄和改革，以促進和規(guī)范整個行業(yè)的健康發(fā)展。同時，不斷探索完善流域治理項目的付費模式和機制，既要以保證環(huán)境效果的實現(xiàn)為終極目標，又要能充分調動社會及第三方主體參與的積極性。此外，要加緊根據(jù)不同項目類型，制定科學、可行、經(jīng)濟的評價指標體系和標準，注重過程考核與結果評估驗收相結合，確保考核有科學依據(jù)。最后，因流域治理和管理相關考核指標的認定和標準都具有一定的專業(yè)性要求，也從公正性角度考慮，建議引入專業(yè)的第三方機構承擔考核評估工作。